Zasada państwa prawnego, obowiązująca w porządku konstytucyjnym naszego państwa (art. 2 Konstytucji), opiera się na kilku zasadniczych filarach. Są wśród nich: zasada zaufania obywatela do państwa i prawa, lex retro non agit oraz zasada ochrony praw słusznie nabytych [1]. Gdy ustawodawca odchodzi od tych zasad w rozumianej szeroko procedurze ustawodawczej, mamy do czynienia ze zjawiskami negatywnymi dla prawa, czyli jego psuciem. Typowymi tego przykładami mogą być: powrót do zamierzchłych, gorszych od obecnych rozwiązań prawnych, ingerencja państwa w prawo własności prywatnej, a także naruszanie zasad konstytucyjnych przy stanowieniu prawa, w tym zasady równości.
Znakomitym przykładem tych ingerencji jest ustawa z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2016 poz. 585) [2].
Ustawa ta wstrzymuje sprzedaż nieruchomości wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa o powierzchni powyżej 2 ha i powoduje znaczne ograniczenie w obrocie ziemią w ciągu najbliższych 5 lat. Wprowadza również zmiany w ustawie z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, zgodnie z którą (art. 2b ust.4) nabywcą nieruchomości rolnej o powierzchni powyżej 0,3 ha może być tylko rolnik indywidualny, osoba bliska zbywcy, jednostki samorządu terytorialnego, Skarb Państwa, Agencja Nieruchomości Rolnych, kościoły i związki wyznaniowe, osoby nabywające nieruchomość rolną w drodze dziedziczenia, zapisu windykacyjnego lub na podstawie art. 151 k.c., bądź art. 231 k.c.
Rzecznik Praw Obywatelskich zakwestionował już zgodność tej ustawy z art. 2 Konstytucji, jako naruszającej standardy tworzenia prawa w demokratycznym państwie prawnym, m.in. zasadę określoności prawa i jego pewności.
Podniósł on również zarzuty naruszenia tak fundamentalnych praw i wolności jak prawo własności, wolność gospodarcza oraz prawo do dziedziczenia. Niezgodność nowej regulacji wiąże się z zbyt szerokim zakresem ustawy oraz niejasnością zawartych w niej rozwiązań [3].
Ustawa nowelizująca naruszając zasady konstytucyjne przyczyni się również do zahamowania wzrostu gospodarczego. Przewidywane konsekwencje jej wprowadzenia są następujące:
- wzrost cen mieszkań i domów jednorodzinnych, przez ich deficyt. Zgodnie z nową ustawą nieruchomości rolnych nie będzie mógł nabyć deweloper, a zwłaszcza zagraniczny inwestor. Niedobór ziemi pod inwestycje spowoduje znaczny wzrost cen produktów oferowanych przez deweloperów;
- zdominowanie rynku deweloperskiego przez przedsiębiorców, którzy „obkupili się” w ziemię przed wejściem w życie nowych przepisów, co prowadzi do możliwości narzucenia cen przez te podmioty w braku wolnej konkurencji na rynku obrotu nieruchomościami;
- brak napływu kapitału zagranicznego, który napędza gospodarkę. Jedną z przyczyn szybkiego wprowadzenia nowej ustawy o obrocie ziemią, było zablokowanie możliwości nabywania nieruchomości w Polsce przez podmioty zagraniczne, ponieważ z dniem 1 maja 2016 roku skończył się okres ochronny, przewidziany po wejściu Polski do Unii Europejskiej;
- brak rozwoju miast, które miały szansę stać się europejskimi metropoliami. Jeśli gmina nie uchwaliła dla terenów podmiejskich planu zagospodarowania przestrzennego, zostanie zahamowany proces suburbanizacji, gdyż możliwość nabycia nieruchomości, które w przeważającej części nie są odrolnione na tych terenach, została w istotny sposób ograniczona;
- nieprzewidziane przez legislatora problemy praktyczne w obrocie nieruchomościami rolnymi, takie jak zablokowanie egzekucji komorniczych, gdyż komornik może sprzedać taki grunt jedynie rolnikowi. Ponadto niewyłączenie spod działania ustawy kwestii wewnętrznych dróg osiedlowych, w sytuacji gdy takiemu wyłączeniu podlega kontynuacja budowy bloków i mieszkań na gruntach rolnych. W konsekwencji inwestor może dokończyć budowę osiedla i sprzedać mieszkania, ale udział w drodze osiedlowej wraz z lokalem może on zbyć jedynie rolnikom indywidualnym, co przejawia się jako oczywisty absurd [6].
Negatywne konsekwencje mogą dosięgnąć również – o dziwo – to, co miało być chronione zgodnie z zamiarem ustawodawcy, o czym świadczy preambuła znowelizowanej ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, a mianowicie polskie rolnictwo. Są one następujące:
- rolnik zostaje „przypisany do ziemi” przez wymóg zamieszkiwania od 5 lat w gminie, na obszarze której jest położona jedna z jego nieruchomości rolnych, aby uzyskać status rolnika indywidualnego (art. 6 ust. 1 ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego). Taki sam efekt powoduje zobowiązanie się osoby fizycznej, zakładającej gospodarstwo rodzinne do zamieszkiwania w okresie 5 lat od nabycia nieruchomości na terenie gminy, na obszarze której położona jest jedna z nieruchomości wchodzących w skład tego gospodarstwa;
- skrępowanie mobilności gospodarczej rolników, ponieważ zgodnie z wprowadzonym art. 2b ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego rolnik indywidualny, jako nabywca nieruchomości rolnej musi osobiście prowadzić gospodarstwo rolne, w skład którego weszła nabyta nieruchomość rolna, przez co najmniej 10 lat. Jest to dość długi okres czasu, w trakcie którego rolnik nie może zmienić swojego profilu i nie ma możliwości ograniczenia lub całkowitego porzucenia swojej działalności wytwórczej, nawet gdy stała się ona dla niego nieopłacalna. W zasadzie poza jednym wyjątkiem nie może on przez 10 lat sprzedać, wydzierżawić lub oddać w posiadanie innej osobie zbędnej dla niego nieruchomości. Stanowi to wyraźne ograniczenie możliwości przekwalifikowania się rolników i przejścia do innych sektorów gospodarki, jak to powinno się dziać wraz z rozwojem gospodarczym kraju [7];
- ustawa w zakresie w jakim nie dopuszcza do nabywania nieruchomości rolnych osób niebędących polskimi rolnikami, a więc cudzoziemców jest sprzeczna z zobowiązaniami Rzeczpospolitej wobec Unii Europejskiej, wynikającymi z Traktatu Akcesyjnego, podpisanego w Atenach 16 kwietnia 2003 roku, który przewidywał dwunastoletni okres ochronny na nabywanie nieruchomości przez cudzoziemców tj. do dnia 1 maja 2016 roku. Jedną z głównych zasad na których opiera się Wspólnota Europejska, wyrażoną w art. 67 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską jest swoboda przepływu kapitału, z której wynika swoboda nabywania nieruchomości, udziałów i akcji. Naruszenie tych ustaleń i swobód może doprowadzić do podjęcia działań przez Komisję Europejską i Trybunał Sprawiedliwości UE wobec Polski, a w konsekwencji nałożenie dużych kar finansowych, a nawet ograniczenie dotacji [8], co będzie miało niebagatelny wpływ na zahamowanie wzrostu gospodarki.
W świetle przedstawionych powyżej konsekwencji dopuszczenia się przez polskiego ustawodawcę naruszeń zasady państwa prawa i innych zasad z niej wynikających, można zauważyć jak ogromny wpływ te zasady i wartości mają na wzrost gospodarczy kraju oraz jak łatwo można doprowadzić do daleko idących, negatywnych konsekwencji dla całej gospodarki, przez ich nieposzanowanie.
Artykuł na podstawie pracy konkursowej, która zajęła pierwsze miejsce w tegorocznej edycji Wiosennej Szkoły Leszka Balcerowicza.
[1] P. Sarnecki (red.), Prawo Konstytucyjne RP, C.H. Beck, Warszawa 2014, s.71.
[2] Ustawa z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz.U. 2016 poz. 585) https://dziennikustaw.gov.pl/du/2016/585/1
[3] J. Kuraś, Obrót ziemią rolną: RPO skarży przepisy do TK, https://www.rp.pl/Nieruchomosci/307119909-Obrot-ziemia-rolna-RPO-skarzy-przepisy-do-TK.html#ap-2
[4] Wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt K 8/10, Dz.U. 2012 poz. 837 www.dziennikustaw.gov.pl/du/2012/837/D2012000083701.pdf
[5] O. Rudak, Ustawa o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości rolnych Skarbu Państwa (99 lat po Leninie ponowne odwrócenie reform Stołypina), https://czasopismo.legeartis.org/2016/04/ustawa-wstrzymanie-sprzedazy-nieruchomosci-rolnych.html
[6] R. Krupa-Dąbrowska, Obrót ziemią: banki znów zaczną udzielać kredytów na nieruchomości rolne https://www.rp.pl/Nieruchomosci/306309866-Obrot-ziemia-banki-znow-zaczna-udzielac-kredytow-na-nieruchomosci-rolne.html?template=restricted
[7] A. Styrna, Przywiązanie do ziemi naszych czasów https://www.rp.pl/Opinie/306309961-Artur-Styrna-Przywiazanie-do-ziemi-naszych-czasow.html?template=restricted
[8] A. Krzyżanowska, Ustawa o obrocie ziemią skończy się dla Polski obcięciem dotacji i karami?, https://forsal.pl/artykuly/932442,ustawa-o-obrocie-ziemia-rolna-obciecie-unijnych-dotacji-i-kary.html
