Autorką tekstu jest Małgorzata Kułakowska, radca prawny.
Popularność stosowania mediacji i innych polubownych metod rozwiązywania sporów (ADR) w podmiotach publicznych (spółki skarbu państwa, urzędy) jest niewielka. Co ogranicza wykorzystanie tych metod przed podmioty publiczne?
Celem polubownych metod rozwiązywania sporów jest wypracowanie porozumienia satysfakcjonującego obie skonfliktowane strony; porozumienia, które na gruncie prawa przybiera postać ugody. Ugodę reguluje art. 917 kodeksu cywilnego stanowiąc, iż przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Jak wskazał Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 16 maja 2014 r., warunkiem uznania czynności prawnej za ugodę są wzajemne ustępstwa obu stron (I ACa 86/14); ustępstwo tylko jednej strony stosunku prawnego nie wystarczy do przyjęcia, iż doszło do zawarcia ugody (tak ten sam Sąd w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., V ACa 724/12).
To właśnie wymóg ustępstwa w połączeniu z ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest z pewnością jednym z hamulców w korzystaniu z mediacji oraz innych polubownych metod rozwiązywania sporów przez tzw. podmioty publiczne.
Ustawa ta określa bowiem zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wynika z niej, że naruszeniem tej dyscypliny finansów jest m.in.
- nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych;
- ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
- niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych
- pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
- niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty;
- dopuszczenie do przedawnienia tej należności;
- niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.
To tylko niektóre z przykładów, które wymienia ustawa, a których jest kilkanaście. Dodać należy, że warunkiem stwierdzenia, iż naruszono dyscyplinę finansów publicznych nie jest jedynie wymierna szkoda dla budżetu. Dobrem chronionym w przepisach regulujących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest także ład prawny systemu finansów publicznych. Wszystkie naruszenia prawa określone jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały przez ustawodawcę uznane za szkodliwe dla niniejszego ładu prawnego (tak orzeczenie Regionalne Komisji Orzekającej z dnia 19 listopada 2012 r., RKO.5011.167.2012).
Ponadto, odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje spory krąg osób – odpowiedzialność tę ponoszą m.in. kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, ich pracownicy, którym powierzono wykonywanie obowiązków w tej jednostce, a nawet osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami, ale także osoby zobowiązane do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, którym przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki itd.
Mało tego, odpowiedzialność ta jest tak szeroka, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.
Odpowiedzialność ta jest niemal obiektywna; wina nieumyślna, błąd, dobre intencje, jakiekolwiek szlachetne zamiary strony nie są żadnym usprawiedliwieniem. Świadczyć może o tym np. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 5 marca 2009 r. „Obwiniony tłumaczył w toku postępowania, że jego decyzja o zakupie karetek miała na celu ratowanie życia i zdrowia. Nie kwestionując tych słusznych intencji, GKO zwraca uwagę, że nie opłacając składek zdrowotnych lub opłacając je z opóźnieniem w gruncie rzeczy Obwiniony przyczyniał się do ograniczania funduszy na ochronę zdrowia, a to w konsekwencji niewątpliwie prowadziło do zaniżania poziomu zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych obywateli. Jego działania, nawet jeśli uznać, że służyły dobrej sprawie, to jednak destabilizowały ład finansów publicznych” (BDF1/4900/3/3/09/75). Usprawiedliwieniem nie jest również błąd co do prawa, gdyż osobę pełniącą funkcję kierownika jednostki cechować powinna wysoka świadomość prawna oraz znajomość przepisów prawa na poziomie wyższym niż podstawowy (tak Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 21 marca 2011 r., BDF1/4900/12/13/11/507). Podobnie bezgraniczne zaufanie do podległych pracowników odnośnie przestrzegania przez nich obowiązujących przepisów i dokonywania prawidłowej ich interpretacji, a także zaniechanie dokonania weryfikacji ich działań, uznać należy za uchybienie obowiązkom kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej (orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 6 listopada 2009 r., ZDB-4100-42/2008-34/2009). Kierownik jednostki nie może również uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości z tego powodu, że „zatrudnia wykwalifikowane osoby na wysokich stanowiskach” (tak orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 24 marca 2011 r., BDF1/4900/107/117/10/3125).
Nie jest oczywiście tak, że podmiot publiczny nie może zawrzeć ugody; w tym zakresie bowiem, z nielicznymi wyjątkami, podmioty te podlegają regułom prawa cywilnego jak wszyscy pozostali uczestnicy stosunków cywilnoprawnych. Niemniej jednak, jak jednak wskazała Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r. (DF/GKO-4900-26/30/07/18) „rezygnacja z wierzytelności przez jednostkę sektora finansów publicznych nie może być zupełnie dowolna. Jednostki te powinny kierować się w swojej działalności finansowej zasadami celowości, oszczędności i działania dla dobra finansów publicznych”. Niedookreśloność wskazanych kryteriów w powiązaniu z szerokim zakresem ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych skutkuje tym, że osoby ponoszące tę odpowiedzialność mogą obawiać się sięgnąć po polubowne metody rozwiązywania sporu w sytuacji konfliktu.
Załóżmy np. że podmiot publiczny posiada roszczenie o kary umowne w stosunku do kontrahenta – podmiotu prywatnego. Chcąc się z nim porozumieć, podejmuje próbę ugodowego załatwienia sporu. Jakie ma on jednak możliwości, skoro po pierwsze nienaliczenie kary umownej narazi go na szereg zarzutów od korupcji po nepotyzm, a po drugie nienaliczenie kary umownej prowadzi do popełnienia czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez nie dochodzenie należności jednostki sektora finansów publicznych (orzeczenie GKO z 19 listopada 2007 r., DF/GKO-4900-57-61/RN-20/07/2356)? Jak organ może prowadzić negocjacje w dobrej wierze, aby rozłożyć własną należność wobec kontrahenta na raty, jeśli w sytuacji niedojścia porozumienia do skutku narażony będzie na odpowiedzialność na nieregulowanie należności skutkujące koniecznością zapłaty odsetek?
Rozwiązywanie sporów przez podmioty publiczne w taki sposób, aby polubownie doprowadzić do zawarcia ugody, jest dla osób ponoszących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tak ryzykowne, iż na takie rozwiązanie się nie decydują. Zmiana tego stanu rzeczy wydaje się więc niemożliwa bez zmiany w/w ustawy w tym zakresie.
