Polityka rynku pracy czy polityka niepewności?

Wiele z 1,3 mln osób pracujących na umowach cywilnoprawnych boi się, że straci na wprowadzeniu „jednolitego podatku” – szykowanego na wprowadzenie w 2018 roku projektu PiS, który spośród działań rządu może wywrzeć największy wpływ na rynek pracy. Mimo tych obaw rządzący uparcie nie ujawniają szczegółów reformy, które dotyczyłyby kwestii umów cywilnoprawnych. Niepewności w rok po objęciu władzy przez rząd Beaty Szydło dotyczą także innych propozycji PiS w obszarze rynku pracy: czy rządzący ostatecznie wycofali się z interwencjonistycznego „Narodowego Programu Zatrudnienia”, czy też stanie się on częścią planu Morawieckiego, dopełniając wizji gospodarki sterowanej przez rząd? A co z zapowiadanym rok temu przez minister Elżbietę Rafalską potencjalnie dobrym pomysłem zmian w ustawie o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy?

Umowy będą rzeczywiście „śmieciowe”?

Wszystkie formy zatrudnienia, w tym działalność gospodarcza, mają zostać objęte jednolitą podatko-składką bez wyjątków – tak można streścić kluczowy zamysł podatkowej reformy PiS, opracowywanej pod kierownictwem ministra Henryka Kowalczyka. O przeznaczonych do zlikwidowania „wyjątkach” mówi się w mediach głównie w kontekście opodatkowania najwyżej zarabiających, którzy np. obecnie nie muszą płacić składki na ZUS od dochodów przewyższających 30-krotność miesięcznej średniej krajowej. Ograniczenie debaty do preferencji dla najbogatszych jest jednak szkodliwe, bo pomija fakt, że planowane przez PiS ujednolicenie obciążeń podatkowych może być dotkliwe dla osób o relatywnie niskich zarobkach. Chodzi o kwestię umów zleceń i umów o dzieło: tych pierwszych kontraktów składki w ogóle nie dotyczą, a tych drugich także, jeżeli na ich podstawie pracują osoby uczące się do 26. roku życia. Według raportu OECD Taxing Wages 2016[1] klin podatkowy w Polsce wynosił w 2015 roku średnio 34,7 proc. Należy zatem założyć, że reforma PiS, jeżeli taki jest jej zamiar, doprowadzi do zastąpienia – w przypadku umów o dzieło i „studenckich” umów zleceń – podatku PIT na poziomie 10-15 proc. wynagrodzenia brutto przez podatko-składkę o wysokości co najmniej 30 proc. wynagrodzenia brutto. Co oczywiście będzie oznaczało zubożenie osób pracujących na takich umowach, szczególnie odczuwalne u tych, którzy otrzymują relatywnie niską płacę. Osobie zarabiającej na podstawie umowy o dzieło 2000 zł brutto będzie zostawało w kieszeni nie 1800 zł, ale 1400 zł, czyli o 400 zł mniej niż dzisiaj. To właśnie przez to umowy cywilnoprawne rzeczywiście staną się „śmieciowe”, ponieważ nie będą wtedy pozwalały na godne życie. Ryzyko zubożenia dotyczy zarówno „wolnych strzelców”, pracujących na umowie o dzieło z własnego wyboru, jak i osób, które zgodnie z prawem powinny mieć klasyczną umowę o pracę (zapewne wielu osobom z tej drugiej grupy, choćby studentom, także nie podobałoby się odebranie im części domowego budżetu za sprawą oskładkowania ich umów cywilnoprawnych).

Choć dane GUS pozwalają twierdzić, że osób, które pracują wyłącznie lub przede wszystkim na podstawie umowy o dzieło jest w Polsce około 240 tysięcy[2], to PiS – mimo dotychczasowego ujawnienia dość wielu szczegółów na temat konstrukcji jednolitego podatku – nadal milczy na temat tej podstawowej kwestii: czy umowy o dzieło oraz nieoskładkowana część umów zleceń będą objęte jednolitą podatko-składką, która najprawdopodobniej nie będzie mniejsza niż 30 proc., a jeżeli tak, to czy wprowadzone zostaną jakieś mechanizmy chroniące osoby o najniższych zarobkach (obejmujących np. wspomniane 2000 zł brutto i mniej) przed zubożeniem na skutek oskładkowania ich umów o dzieło i zleceń. Czarny humor podpowiada, że zapytany o taki „mechanizm” rząd może odpowiedzieć: „przecież jest program 500+…” (który, przypomnijmy, polega na wypłacaniu przez rząd z portfeli podatników 500 zł miesięcznie na drugie i kolejne dziecko bez kryteriów dochodowych, a także na pierwsze dziecko w przypadku dochodu nieprzekraczającego 800 zł na osobę w rodzinie). Jeżeli przepowiednia o takiej reakcji rządu się spełni, przydadzą się dwa komentarze. Po pierwsze, wtedy jak na dłoni będzie widać, że rząd – zamiast zostawiać obywatelom jak najwięcej zarobionych przez nich pieniędzy – nieudolnie rozwiązuje przez redystrybucję problemy, które sam wykreował. Po drugie, „zasypywanie” ubóstwa powstałego na skutek oskładkowania umów cywilnoprawnych poprzez sugerowanie ofiarom oskładkowania, aby skorzystały z programu 500+, będzie także natrętnym promowaniem przez rząd stylu życia opartego na wczesnym założeniu rodziny i posiadaniu jak największej liczby dzieci w miejsce szacunku dla indywidualnej decyzji, czy wybrać życie samotne, czy rodzinne oraz kiedy założyć rodzinę. Chcesz odzyskać pieniądze stracone na oskładkowaniu twojej umowy o dzieło – miej dzieci. To na razie oczywiście tylko czarne scenariusze…

Szkodliwy „Narodowy Program Zatrudnienia”

Niepewności dotyczą również spraw innych niż losy wynagrodzeń z umów cywilnoprawnych. Przykładem niech będzie „Narodowy Program Zatrudnienia” – plan, który obok stawki godzinowej 12 zł na zleceniach – stanowił w kampanii wyborczej 2015 roku jedyną konkretną propozycję PiS w obszarze polityki rynku pracy. Propozycję, trzeba dodać, bardzo szkodliwą, ponieważ zgodnie z nią zatrudnienie w małych („zdegradowanych”) miejscowościach dotkniętych wysokim bezrobociem miałoby rosnąć nie dzięki zmianom systemowym, takim jak trwałe obniżenie podatków dla firm i pracowników czy sensowne zmiany w polityce mieszkaniowej, ale za sprawą istniejących jedynie przez jakiś czas rządowych subsydiów (a zatem prawdopodobne, jak pokazuje przykład hiszpańskiego „Planu E”, byłyby zwolnienia pracowników wraz z końcem trwania subsydiów). Być może jednak to właśnie tymczasowe subsydiowanie zatrudnienia na terenach gorzej rozwiniętych jest uznawane przez PiS za „zmiany systemowe”? Dokładniej rzecz ujmując, Narodowy Program Zatrudnienia miałby opierać się głównie na czasowym dofinansowaniu miejsc pracy z budżetu państwa, jeżeli przedsiębiorca zgodziłby zatrudnić się młodego absolwenta na okres dwóch lub trzech lat (w zależności od rodzaju rozwiązania)[3]. Politycy PiS proponują przedsiębiorcy „odliczenie od podstawy opodatkowania [CIT] kwoty stanowiącej równowartość jednego miejsca pracy” (dla „młodych pracowników”), „preferencje podatkowe dla osób zatrudniających absolwentów szkół” „zwrot zapłaconego podatku [CIT] dla przedsiębiorców zatrudniających absolwentów”… Interesująco może brzmieć pomysł obniżenia składek na ZUS: według raportu „Taxing Wages 2016” w 2015 roku składki płacone przez pracownika były w Polsce trzecie najwyższe w OECD, po Słowenii i Niemczech, i wynosiły 15,3 proc. płacy brutto. Jednak okazuje się, że PiS chce obniżać składki tylko przez rok i tylko dla przedsiębiorcy („Jeżeli pracodawca utworzy co najmniej dwa nowe miejsca pracy na terenie gminy zdegradowanej ekonomicznie i zatrudni dwóch młodych pracowników w pełnym wymiarze czasu pracy przez okres pierwszych dwunastu miesięcy, ulega zmniejszeniu o połowę wysokość składki na ubezpieczenie emerytalne i rentowe w części finansowanej przez tego pracodawcę, jako płatnika”). Przy okazji znowu widzimy wzmiankę o „młodych”. Program ma także punkt pt. „wsparcie mieszkańców małych miast i wsi oraz gmin zdegradowanych ekonomicznie” (niezależnie od wieku), ale z opisu tego wsparcia wynika, że chodzi w nim po prostu o program 500+.

Zatem oprócz szkodliwej tymczasowości i niesystemowości proponowanych rozwiązań, w NPZ mamy także do czynienia z projektem ukierunkowanym na pomoc słynnemu „młodemu absolwentowi” (w domyśle: 5-letnich studiów wyższych), co nie tylko wyklucza bezrobotnych w innym wieku (30, 40, 50-letnich), ale także – niekoniecznie ustawowo, ale poprzez niepisane preferencje – ogranicza pomoc dla tych młodych, którzy nie są absolwentami uczelni wyższych, lecz zakończyli swoją edukację na szkole zawodowej, technikum, liceum bądź kursie policealnym. Poważna wada proponowanego przez PiS Narodowego Programu Zatrudnienia polega więc na przyczynianiu się do utrzymywania typowego dla Polski ogólnospołecznego przekonania, że obowiązkiem każdego młodego człowieka jest pójście na studia uniwersyteckie (a następnie skorzystanie z pomocy państwa). Podobne wady co PiS-owskiemu NPZ można zarzucić także przyjętemu w 2015 roku za czasów koalicji PO-PSL programowi „Pierwsza praca”, której pomysłodawcą był prezydent Bronisław Komorowski (program opiera się na rocznym refundowaniu minimalnego wynagrodzenia tym pracodawcom, którzy zdecydują się zatrudnić osobę do 30. roku życia na dwa lata, oczywiście na umowę o pracę – dotyczy to rzecz jasna ograniczonej liczby 100 tys. osób). Trudno nie zauważyć, że lepiej od NPZ i „Pierwszej pracy” problem bezrobocia rozwiązałyby trwałe zachęty do pracy i zatrudniania, obejmujące wszystkich pracowników niezależnie od wieku i wykształcenia (jak na przykład proponowane przez FOR zwiększenie kwoty wolnej od podatku na umowie o pracę z 112 zł miesięcznie do np. 20 proc. wynagrodzenia brutto) albo chociaż nieograniczone do konkretnych „programów” zmiany skierowane do grup ogólniejszych niż „młodzi absolwenci” (jak np. zamiana studenckiego zwolnienia ze składek na ZUS przy zleceniach na znaczne obniżenie tych składek w przypadku zatrudnienia wszystkich osób do 30. roku życia). Na szczęście jednak Narodowy Program Zatrudnienia zdaje się być pomysłem porzuconym – jesienią 2015 roku premier Beata Szydło nie wspomniała o nim nawet w swoim exposé. Na stronach rządowych instytucji takich jak Ministerstwo Pracy nie widać też, aby trwały jakiekolwiek prace nad NPZ.

Istnieje jednak ryzyko, że „Narodowy Program Zatrudnienia” powróci do nas jako np. element „Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju” (już samo to zdanie unaocznia skalę rządowego interwencjonizmu). Tak zwany plan Morawieckiego[4] zakłada przecież aktywną rządową walkę z m.in. „pułapką średniego dochodu” oraz „niewykorzystanym potencjałem rozwojowym licznych mniejszych ośrodków miejskich i obszarów wiejskich”, więc dlaczego Narodowy Program Zatrudnienia nie miałby zostać do niego włączony? Wtedy w całej swej karykaturalności ujawni się rządowe sterowanie gospodarką: z jednej strony rząd będzie usiłował pobudzić gospodarkę poprzez legislacyjne i finansowe wspieranie wybranych przez siebie branż (wspomnianych w planie Morawieckiego), a z drugiej strony będzie dofinansowywał zatrudnienie w tych branżach nowych pracowników za pomocą Narodowego Programu Zatrudnienia. Już na etapie tych rozważań widzimy, że branże wspierane przez plan ministra Mateusza Morawieckiego mogą być trudne do pogodzenia z obszarami „zdegradowanymi ekonomicznie”, które mają być przedmiotem wsparcia NPZ, co przemawia po prostu za tym, żeby dać sobie spokój z tworzeniem rządowych programów nakierowanych na konkretne branże i obszary terytorialne.

Warto zmienić ustawę o urzędach pracy

Wartym rozwijania pomysłem jest jednak zapowiedziana w listopadzie 2015 roku przez minister pracy Elżbietę Rafalską krytyczna ewaluacja i ewentualna rewizja ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, znowelizowanej wiosną 2014 roku przez ekipę PO-PSL. „Musimy dokonać oceny ustawy o promocji rynku pracy i instytucjach rynku pracy, bo myślę, że nie do końca spełniła ona oczekiwania, chociaż jej okres funkcjonowania nie jest zbyt długi. Trzeba się wielu sprawom uważnie przyjrzeć, a tam gdzie mamy już rozwiązania ustawowe, myślę, że nad tymi rozwiązaniami będziemy jeszcze pracować”[5] – mówiła Rafalska niedługo po zostaniu szefem resortu pracy. Nowela, mimo słusznych założeń, wprowadziła niedopracowany podział bezrobotnych na trzy grupy, który w obecnej formie znacznie ogranicza dostęp do form wsparcia osobom najmniej i najbardziej oddalonym od rynku pracy. Przykładowo, osoby z grupy numer trzy, czyli „najbardziej oddalonych od rynku pracy”, formalnie nie mają możliwości skorzystania z dotacji na założenie działalności gospodarczej, na przykład tych oferowanych przez Unię Europejską. Zgodnie z analizą FOR opublikowaną jeszcze w 2014 roku podczas wprowadzania reformy polityki rynku pracy[6], przyjęty wówczas system zachęt oparty na subsydiowaniu wybranych grup bezrobotnych i ich pracodawców (np. bon stażowy, bon szkoleniowy, bon na zasiedlenie, roczne zwolnienie pracodawcy ze składek za zatrudnienie osoby młodej) powinien zostać zastąpiony przez rozwiązania bardziej systemowe, jak „rozszerzenie zwolnienia ze składek także na kolejną pracę osoby bezrobotnej do 30. roku życia oraz na zatrudnienie osoby powyżej 30. roku życia, która była długotrwale bezrobotna (np. przez 3 lata)”. Pomysł ulepszenia ustawy o promocji rynku pracy ugrzązł jednak wśród bardziej medialnych i niekoniecznie słusznych pomysłów rządu. A szkoda, ponieważ dokonane w niej zmiany – pod warunkiem ich sensownego charakteru – mogłyby pomóc wielu bezrobotnym w trwałym powrocie na rynek pracy. Owszem, szykowana jest obecnie zmiana ustawy o promocji zatrudnienia, ale w zupełnie innym kontekście – chodzi o dopasowanie jej do przepisów umożliwiających podejmowanie pracy przez cudzoziemców.

Już w listopadzie jedna niepewność powinna zostać rozwiana: ta dotycząca losów umów cywilnoprawnych. Miejmy nadzieję, że osoby o relatywnie niskich zarobkach, pracujące na podstawie umów o dzieło czy też na zwolnionych ze składek umowach zleceniach, nie dowiedzą się wówczas, że stracą około 300 zł miesięcznie.

Jako element ilustracji artykułu wykorzystałam grafikę autorstwa Uli Lukierskiej (https://www.krytykapolityczna.pl/wydarzenia/prekariat-nowa-klasa-niebezpieczna).