Źródło: Pixabay
W wyniku austriackich wyborów w 1999 roku prawicowa koalicja pod przywództwem Jörga Haidera zdobyła większość parlamentarną. W odpowiedzi na zawiązanie koalicji, Unia Europejska niemal natychmiast nałożyła sankcje na Austrię. W ślad za nią Izrael zerwał stosunki dyplomatyczne, a Stany Zjednoczone zdystansowały się do nowego rządu. Gwałtowna reakcja spotkała się też z oporem, głównie ze strony zachodnich partii opozycyjnych oraz wielu państw, na przykład Serbii [1]. Z powodu braku jednomyślności w podjętych krokach, od 2000 roku Unia przyjęła nowe podejście do podobnych zagrożeń ze strony państw członkowskich.
Polska obecnie jest znacznie poważniejszym zagrożeniem dla wartości unijnych niż niemal dwie dekady temu Austria, jednak próżno szukać jakichkolwiek porównywalnie zdecydowanych działań ze strony UE. Liczni komentatorzy sugerowali, że procedura Art. 7 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE) powinna była zostać użyta natychmiast po wystąpienia pierwszych objawów zagrożenia dla praworządności w Polsce – czyli w grudniu 2016 roku [2]. Została natomiast użyta dopiero rok później. To sugeruje, że polityka Unijna wobec Polski będzie najprawdopodobniej umiarkowana. Jednak wraz z uruchomieniem Art. 7 TUE, dalsze reakcje Unii na sytuację w Polsce są zaledwie kwestią czasu. W tym eseju zostaną przedstawione niniejsze możliwe scenariusze.
Artykuł 7 Traktatu o Unii Europejskiej
Wstrzymanie uruchamiania Art. 7 przez Parlament Europejski może zostać niepoprawnie interpretowane jako całkowite wycofanie się Unii z uruchamiania niniejszej procedury. To nieprawda. Decyzja Parlamentu ma na celu uniknięcie uruchomienia Art. 7 dwukrotnie – przez Parlament i przez Komisję jednocześnie [3]. Komisja natomiast nie wycofała swojego własnego uruchomienia procedury. Z tego powodu, użycie Art. 7 wobec Polski jest nadal aktualne.
Art. 7 TUE zawiera w rzeczywistości dwie procedury. Pierwsza, prewencyjna, (Art. 7 (1)) może zostać użyta w wypadku wystąpienia ryzyka dla wartości unijnych zawartych w Art. 2 (m.in. rządów prawa). Druga, sankcjonująca, dostępna jest dopiero w wypadku “poważnych i stałych” naruszeń niniejszych wartości. Wobec Polski uruchamiana jest procedura prewencyjna pomimo wystarczających dowodów na uruchomienie procedury sankcjonującej. Na tym etapie, nie wiadomo wobec czego Unia chce zastosować prewencję i czy w tym wypadku Art 7 (1) miałby jakąkolwiek siłę. Decyzja o wykorzystaniu go jest jednak najprawdopodobniej polityczna – Art. 7 nie był stosowany nigdy wcześniej, zatem natychmiastowe użycie procedury sankcjonującej może się okazać w praktyce zbyt gwałtowne.
Uruchomienie Art. 7 wiąże się z dostarczeniem wniosku do Rady Europejskiej (składającej się z głów państw lub szefów rządu). Rada, po uzyskaniu zgody Parlamentu i po wysłuchaniu stanowiska Polski, może stwierdzić wystąpienie ryzyka naruszenia wartości unijnych i skierować zalecenia do rządzących w danym kraju. Jednak wraz z dostarczeniem Art. 7 (1) Komisja doręczyła Polsce własną rekomendacje w sprawie rządów prawa, z trzymiesięcznym okresem na odpowiedź. Oznacza to, że rozmowy z Radą nie odbędą się najprawdopodobniej do kwietnia 2018 roku [4]. Ponadto, Unia będzie omawiała problem czysto teoretyczny. Łamanie reguł praworządności nie jest w Polsce zagrożeniem tylko faktem – Art. 7 (1) może odbiegać od rzeczywistości. Zaskakującym byłoby zatem, gdyby Rada skierowała Polsce zalecenia na zażegnanie już nieistniejącego kryzysu. Bardziej prawdopodobnym jest, że Rada potratuje Art. 7 (1) jako jedynie formalny wymóg uruchomienia Art. 7 (2). Z drugiej strony, zastosowanie wobec Polski sankcji zgodnie z następstwami Art. 7 (2) i 7 (3), może być z góry skazane na niepowodzenie. Sankcje wymagają jednomyślności wszystkich pozostałych państw członkowskich, a Unia nie jest pewna m.in. stanowiska Węgier. Zatem bezpieczniejszym działaniem może się okazać procedura prewencyjna, która owej jednomyślności nie wymaga, a może wystarczająco wpłynąć na Polskę oraz dać czas na określenie pozycji rządu węgierskiego.
Kryzys praworządności był już głównym powodem dla stracenia przez Polskę trzech pozycji w tegorocznym „Indeksie Rządów Prawa” [5]. Unia może zakładać, że podobne presje polityczne będą wystarczające na zażegnanie kryzysu oraz że w ich konsekwencji Prawo i Sprawiedliwość nie wygra wyborów parlamentarnych w 2019 roku, choć to wymaga przede wszystkim wzrostu poparcia dla partii opozycyjnych [6].
Zachowanie Unii można tłumaczyć także starannym doborem priorytetów, które prawdopodobnie wynikają z Brexitu, wobec którego UE musi zachować spójność i jednomyślność. Tłumaczy to, dlaczego Unia zwlekała z uruchomieniem Art. 7 o rok. Jeśli zostałby on użyty rok temu (czyli w grudniu 2016 roku), zamknięcie rozmów z Wielką Brytanią oraz ewentualne nałożenie sankcji na Polskę (oraz Węgry) odbyłoby by się w tym samym czasie. W obecnej sytuacji, biorąc pod uwagę wszystkie formalne kroki zawarte w Traktacie, przejście z Art. 7 (1) do 7 (2) powinno odbywać się dopiero pod koniec bieżącego roku. Ponadto, Unia może chcieć uniknąć możliwości wzięcia udziału Wielkiej Brytanii w głosowaniach w Radzie i Parlamencie. Gdyby Art. 7 został uruchomiony wcześniej, Zjednoczone Królestwo mogłoby mieć roszczenia do głosowania w tych sprawach pomimo Brexitu – prawa do głosowania nie zostały im odebrane do czasu ostatecznego wyjścia z Unii. Premier Wielkiej Brytanii, Theresa May, podczas wizyty w Polsce nie skrytykowała kryzysu sądowniczego twierdząc, że “kwestie konstytucyjne to wewnętrzna sprawa poszczególnych krajów”. Innymi słowy, UE nie powinna liczyć na przychylny głos Brytyjczyków w przypadku użycia Art. 7 (2), co tłumaczy przedkładanie Brexitu nad sprawę Polski.
Sankcje
Jeśli Unia zdecyduje się na nałożenie sankcji na Polskę, projekt musi zostać jednomyślnie przegłosowany przez Radę i zatwierdzony przez Parlament Europejski. To oznacza poparcie Węgier. Z drugiej strony, polski rząd nie powinien zakładać gwarantowanego wsparcia ze strony Budapesztu. Na przykład, Węgry nie zagłosowały przeciwko drugiej kadencji Donalda Tuska na stanowisku szefa Rady Europejskiej. Premier Orbán kieruje się przede wszystkim interesem własnego kraju i partii [7], a sytuacja w Polsce może skutecznie przysłonić jego własne reformy.
Jednakże, nawet jeśli pozycja Węgier się nie zmieni, alternatywnie UE może chcieć zastosować Art. 7 (2) kolektywnie, zarówno przeciwko Polsce, jak i Węgrom [8]. W tym wypadku, oba kraje mogłyby być wyłączone z głosowania w Radzie w sprawie sankcji i nie będą mogły zawetować sankcji przeciwko sobie nawzajem. Oczywiście, kolektywne ukaranie dwóch środkowoeuropejskich państw może mieć polityczne konsekwencje. Sytuacja w Polsce i na Węgrzech nie jest identyczna, a niniejsza decyzja Unii może sugerować potraktowanie innych problemów jednakowo. Ponadto, jeśli na oba kraje będą nałożone sankcje w tym samym czasie, pojawi się pytanie, dlaczego UE nie zareagowała na sytuację na Węgrzech szybciej. Oczywistym będzie, że Unia zareagowała w podobny sposób tylko w celu uniknięcia weta któregokolwiek z tych państw. To z kolei podważa cel istnienia jednomyślności w nakładaniu sankcji.
Ograniczenie funduszy
Polska jest największym beneficjentem środków UE – otrzymała 7 mld euro w 2016 roku. Prawie 60% inwestycji publicznych pochodzi z unijnej kasy.[9] Najsprawniejszą metodą uderzenia w Polskę jest zatem ograniczenie otrzymywanych środków, co było już sugerowane przez Gunthera Oettingera, komisarza ds. budżetu i zasobów ludzkich [10]. Zmniejszenie budżetu byłoby korzystne dla Unii, która straci finansowy wkład Wielkiej Brytanii i jest zmuszone przeprowadzić cięcia wydatkowe, które mogą w pierwsze kolejności uderzyć w kraj posiadający słabszą pozycję negocjacyjną w związku z polityką wewnętrzną, taki jak Polska.
Pozwy sądowe
Utrata niezależności władzy sądowniczej nie jest wyłącznie wewnętrzną polską sprawą. Polskie sądy, jak wszystkie inne sądy państw członkowskich UE, mają jurysdykcję nad prawem unijnym. Jeśli polskie sądy mogą orzekać w prawie unijnym to mają na niego wpływ. Maximilian Steinbeis napisał, że w końcu “polskie sądy to nasze sądy” [11].
W lipcu ubiegłego roku Komisja pozwała Polskę za naruszenie Art. 19 (1) TUE oraz Art. 47 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Podstawą pozwu są uznaniowe kompetencje ministra sprawiedliwości do przedłużania kadencji sędziów Sądu Najwyższego oraz prawo do mianowania prezesów sądów. Według Komisji, kryteria korzystania z tych praw są zbyt ogólne, przez co pozwalają ministrowi na de facto arbitralne podejmowanie decyzji.
Komisarz ds. sprawiedliwości Vera Jourova stwierdziła, że niezależne sądownictwo jest warunkiem właściwego korzystania z unijnych funduszy. Jeśli jej zapowiedzi znajdą odbicie w prawie unijnym, Unia będzie mogła pozwać Polskę za nienależyte korzystanie z unijnych środków. Możliwe też, że sprawa zostanie zgłoszona przez Europejski Trybunał Obrachunkowy, zajmujący się kontrolą unijnego budżetu.
Podsumowanie
W powyższym artykule zostały krótko przedstawione możliwe scenariusze na odpowiedź Unii wobec obecnego kryzysu w Polsce. Art. 7 (1) został już uruchomiony, zatem wystąpienie wspomnianych mechanizmów jest kwestią czasu, co może stanowić dodatkowy bodziec dla PiS do zmiany polityki wewnętrznej. Faktem jest też, że konsekwencje kryzysu są nadal w dużej mierze nieodczuwalne – nie dotknęły poważnie kondycji gospodarki. Momentem przełomowym może okazać się zakończenie negocjacji z Wielką Brytanią. Pozwoli to Unii na konsolidację i skupienie się w pełni na znalezieniu rozwiązania dla sytuacji w Polsce i na Węgrzech.
Austria prawie dwie dekady temu była przykładem determinacji Unii wobec podobnego zagrożenia. Mając obecnie więcej argumentów przemawiających za potrzebą interwencji, możemy doczekać się powtórki z historii, o ile Polski rząd nie zmieni kursu.
Bibliografia
[1] Ian Black, ‘Europe rallies against Haider coalition’ (The Guardian, 4.02.2000) adres strony: <https://www.theguardian.com/world/2000/feb/04/austria.ianblack> odwiedzono: 30.01.2018.
[2] Kochenov et al., ‘The European Commission’s Activation of Article 7: Better Late than Never?’ (EU Law Analysis, 23.12.2017) adres strony: <http://eulawanalysis.blogspot.co.uk/2017/12/the-european-commissions-activation-of.html> odwiedzono: 30.01.2018.
[3] Tomasz Bielecki, ‘Parlament Europejski rezygnuje z przygotowań do wszczęcia wobec Polski postępowania z art. 7. Nie chce dublować Komisji Europejskiej’ (Wyborcza, 16.01.2018) adres strony: <http://wyborcza.pl/7,75399,22904633,parlament-europejski-rezygnuje-z-wlasnych-przygotowan-do-wszczecia.html> odwiedzono: 31.01.2018.
[4] Kochenov et al., ‘The European Commission’s Activation of Article 7: Better Late than Never?’ (EU Law Analysis, 23.12.2017) adres strony: <http://eulawanalysis.blogspot.co.uk/2017/12/the-european-commissions-activation-of.html> odwiedzono: 30.01.2018.
[5] World Justice Project, ‘2017-2018 WJP Rule of Law Index’ (World Justice Project, 31.01.2018) adres strony: <https://worldjusticeproject.org/sites/default/files/documents/ROLIndex_2017-2018_Poland_eng_0.pdf> odwiedzono: 31.01.2018.
[6] CBOS, ‘ Sondaż Wyborczy’ (WNP, 11.01.2018) adres strony: <http://www.wnp.pl/parlamentarny/sondaze/pis-zostawia-w-tyle-inne-partie,248.html> odwiedzono: 31.01.2018
[7] Arkadiusz Jastrzębski, ‘”Orban nie takim pewnym sojusznikiem”. Węgierski politolog ostrzega PiS’ (WP, 27.12.2017) adres strony: <https://wiadomosci.wp.pl/orban-nie-takim-pewnym-sojusznikiem-wegierski-politolog-ostrzega-pis-6202871005656705a> odwiedzono: 31.01.2018.
[8] Kim Lane Schepelle, ‘Can Poland be Sanctioned by the EU? Not Unless Hungary is Sanctioned Too’ (Verfassungsblog, 24.10.2016) adres strony: <https://verfassungsblog.de/can-poland-be-sanctioned-by-the-eu-not-unless-hungary-is-sanctioned-too/> odwiedzono: 31.01.2018.
[9] Beata Stur, ‘Meet Poland’s new ministers’ (New Europe, 10.01.2018) adres strony: <https://www.neweurope.eu/article/meet-polands-new-ministers/> odwiedzono: 31.01.2018.
[10] Pawlak, Baczynska, ‘EU to Poland: comply with rules or you could lose cash’ (Reuters, 10.01.2018) adres strony: <https://www.reuters.com/article/us-eu-poland-morawiecki/eu-to-poland-comply-with-rules-or-you-could-lose-cash-idUSKBN1EZ1OY> odwiedzono: 31.01.2018.
[11] Maximilian Steinbeis, ‘Polish Courts are Our Courts’ (Verfassungsblog, 15.07.2017) adres strony: <https://verfassungsblog.de/polish-courts-are-our-courts/> odwiedzono: 31.01.2018.
Wpisy na Blogu Obywatelskiego Rozwoju przedstawiają stanowisko autorów bloga i nie muszą być zbieżne ze stanowiskiem Forum Obywatelskiego Rozwoju.
