Jak usprawnić działanie wymiaru sprawiedliwości?

Najważniejszy akt prawny Rzeczypospolitej Polski – Konstytucja – stanowi, że „każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd”[1]. Podstawowa zasada dostępu do sądu ujęta jest także w Europejskiej Konwencji Praw Człowieka: „każdy ma prawo do sprawiedliwego i publicznego rozpatrzenia jego sprawy w rozsądnym terminie przez niezawisły i bezstronny sąd”[2]. Jednak czy w praktyce wymiar sprawiedliwości w Polsce jest niezależny, bezstronny i niezawisły? Czy sądy orzekają bez nieuzasadnionej zwłoki i w rozsądnym terminie? Czy wymiar sprawiedliwości w Polsce funkcjonuje efektywnie?

Jedynie 28% Polaków twierdzi, że wymiar sprawiedliwości działa w Polsce dobrze. Tylko 22% Polaków uważa, że sędziowie w Polsce w orzekaniu wyroków są niezawiśli i nie podlegają żadnym naciskom z zewnątrz, a aż 25% wskazuje korupcję wśród sędziów jako jeden z najistotniejszych problemów dotyczących polskiego wymiaru sprawiedliwości.[3] Także według międzynarodowego raportu Global Competitiveness Report, w Polsce sędziowie są mniej niezawiśli niż w większości pozostałych państw członkowskich UE.[4]

W kontekście zapewnienia niezależności sądów, bardzo niebezpieczny jest toczący się w ostatnich miesiącach spór wokół Trybunału Konstytucyjnego. Należy rozstrzygnąć go w sposób kompromisowy, ale – przede wszystkim – zgodny z prawem. W tych okolicznościach trzeba szczególnie pamiętać o fundamentalnej zasadzie: lex retro non agit.

Również unia personalna – połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego – która została utworzona na mocy uchwalonej w styczniu 2016 roku ustawy Prawo o prokuraturze, wpływa niekorzystnie na sprawność i niezależność prokuratury. Powoduje zbyt dalekie podporzadkowanie prokuratury władzy wykonawczej, a tym samym jest zagrożeniem dla niezależności całego wymiaru sprawiedliwości. Pogląd taki wydały podczas opiniowania projektu ustawy zarówno Sąd Najwyższy[5], jak i Krajowa Rada Prokuratury[6]. Także Prokurator Generalny zaopiniował, że „deklarowana projektem niezależność prokuratora przy realizacji jego ustawowych zadań pozostaje iluzoryczna”[7].

Efektywność najczęściej definiowana jest jako stosunek nakładów do efektów. Na wymiar sprawiedliwości – sądy, prokuraturę i pomoc prawną – wydajemy, obok Bułgarii i Słowenii, najwięcej spośród państw UE: 0,468% PKB per capita. Także pod względem ilości kadry sędziowskiej jesteśmy potęgą, bowiem średnio w krajach UE jest 19,2 sędziów na 100 tysięcy mieszkańców, zaś w Polsce prawie 40% więcej, bo aż 26,2. Poziom zatrudnienia personelu pozasędziowskiego w sądach jest jeszcze bardziej imponujący – bowiem w UE średnio przypada 66,7 osób z personelu pozasędziowskiego na 100 tysięcy mieszkańców, w Polsce natomiast niemalże 60% więcej – 106, więc jest tylko w Chorwacji i Słowenii. Dysponujemy także ogromną kadrą prokuratorów, gdyż mamy ich ponad 6 tysięcy, co daje nam pierwsze miejsce pośród krajów unijnych.[8] Polska wyróżnia się wysokimi wydatkami na wymiar sprawiedliwości, a także wyjątkowo liczną „armią” sędziów i innych pracowników sądów, jednak czy wykorzystujemy te nakłady w sposób efektywny?

Polska, obok Słowacji i Grecji, ma najniższy spośród krajów UE wskaźnik CR opanowania wpływu spraw cywilnych i gospodarczych w sądach I instancji, co oznacza, że więcej spraw napływa do sądów, niż jest rozpatrzonych. Można także zauważyć niebezpieczną tendencję gwałtownego i regularnego spadku tego wskaźnika na przestrzeni lat. Europejska Komisja Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości zwraca uwagę na to, że w Polsce (a także Słowacji) sytuacja jest szczególnie problematyczna, ponieważ wskaźnik CR jest niższy niż 100%[9]. Oznacza to w praktyce, że w polskich sądach z roku na rok narastają niezałatwione sprawy, wymiar sprawiedliwości coraz bardziej się „zatyka”.

Polskie sądy z roku na rok orzekają z coraz bardziej narastającymi opóźnieniami, co potwierdza oprócz raportów międzynarodowych także samo Ministerstwo Sprawiedliwości. Według raportu „Mierniki wymiaru sprawiedliwości”, zarówno odsetek spraw rozpatrywanych przez sądy I instancji, w których czas trwania postępowania przekracza 12 miesięcy, jak i wskaźnik pozostałości głównych kategorii spraw były w 2015 roku najwyższe na przestrzeni ostatniej dekady.[10] Liczba spraw załatwionych poprzez zasądzenie kwoty pieniężnej jako odszkodowania  z tytułu przewlekłości spraw rozpatrywanych w sądach okręgowych i apelacyjnych, a także ogólna kwota zasądzonych odszkodowań, są z roku na rok coraz wyższe. Ogólna kwota zasądzonych odszkodowań z tytułu przewlekłości sądów w roku 2015 wrosła prawie 3-krotnie w stosunku do roku 2009 i wyniosła niemalże 5 milionów złotych.[11] Przewlekłość postępowań sądowych jest też najczęstszym wskazywanym przez Polaków problemem dotyczącym wymiaru sprawiedliwości,  bo jako główny problem formułuje go aż 49% badanych[12]. Na podstawie tych faktów można wnioskować, że polskie sądy nie orzekają bez nieuzasadnionej zwłoki, a terminy rozpatrywania spraw są raczej nierozsądne, niżli „rozsądne”. Mitem jest często powtarzana opinia, jakoby nawarstwienie spraw i niewydolność wymiaru sprawiedliwości w Polsce było spowodowane zbyt dużym napływem spraw i obciążeniem pracą sędziów i prokuratorów. Wskaźniki ilość spraw procesowych cywilnych i gospodarczych przypadających na sędziego są w Polsce niskie na tle pozostałych krajów UE [13].

Kolejnym problemem w kontekście niskiej efektywności wymiaru sprawiedliwości jest zjawisko inflacji prawa. W 2014 roku w Polsce weszło w życie 25,6 tysięcy stron nowego prawa, czyli najwięcej od co najmniej 1918 roku[14]. Zdecydowanie trudniej jest orzekać w warunkach, gdy władza tworzy bardzo dużą ilość prawa wątpliwej jakości, niejednokrotnie wewnętrznie sprzecznego. Prowadzi to do uznaniowości w interpretacji prawa, częstym uchylaniem przepisów przez wyższe instancje, a tym samym powoduje wydłużanie procesu orzekania przez sądy.

Dlatego uważam, że powinny powstać rozwiązania obligujące ustawodawcę do szerszych konsultacji z przedsiębiorcami, organizacjami pracodawców, środowiskami akademickimi, organizacjami pozarządowymi, a także think tankami przed wprowadzaniem proponowanych przepisów prawa. Takie pogłębione konsultacje na szeroką skalę służyłyby wprowadzaniu w Polsce prawa jak najlepszej jakości. Prawo w Polsce zdecydowanie wymaga stabilizacji, dlatego powinniśmy wyeliminować sytuacje, kiedy to prawo wymaga zmian nim nawet wejdzie w życie. Ustawodawca powinien także zacząć wreszcie rzetelnie prowadzić ocenę skutków regulacji (OSR), monitorować i „inwentaryzować” przepisy, co przyczyniłoby się do stanowienia lepszego prawa.

Efekty polskiego sądownictwa muszą być współmierne do nakładów, które są relatywnie wysokie. W Polsce konieczne jest nie nieustanne podnoszenie wydatków na sądy, ale podniesienie efektywności wymiaru sprawiedliwości. Można zyskać to poprzez – przede wszystkim – zmodernizowanie systemu zarządczego w sądach i lepsze dostosowanie zasobów do potrzeb lokalnych. Należy identyfikować najbardziej efektywne procedury w zarządzaniu sądami, zarówno w Polsce jak i za granicą i dokonywać koniecznych i odpowiednich zmian w całym wymiarze sprawiedliwości, to znaczy rozpowszechniać je w całym kraju.

Kluczem do naprawy niewydolnego sądownictwa jest porzucenie archaicznych i nadmiernie rozbudowanych, nieuzasadnionych we współczesnej rzeczywistości, procedur. Zarządzanie przebiegiem postępowań sądowych powinno podlegać systemowej optymalizacji. Problemem jest na przykład kulturowe przyzwyczajenie do tradycyjnego obiegu dokumentów w postaci papierowej, zamiast elektronicznej, co negatywnie wpływa na szybkość obiegu dokumentów, powoduje wydłużanie czasu orzekania i przyczynia się do powiększania niedrożności wymiaru sprawiedliwości.

Należy także stworzyć bodźce do rozwiązywania części spraw poza sądami poprzez metody alternatywne jak na przykład mediacje. Powodowałoby to nie tylko częściowe odciążenie wymiaru sprawiedliwości , ale także zwiększałoby zaufanie między podmiotami gospodarczymi i osobami fizycznymi, co pozytywnie wpływałoby na polską gospodarkę. Moim zdaniem niezbędne jest także wyłączenie części spraw z wymiaru sprawiedliwości (np. KRS).

Konstytucja gwarantuje każdemu z nas prawo do sądu. Sądu niezawisłego i orzekającego bez nieuzasadnionej zwłoki. Niestety – jak wynika z badań, raportów i analiz – tylko teoretycznie. Polski wymiar sprawiedliwości jest niewydolny przez mało efektywne zarządzanie pracą sądów, złą alokację posiadanych zasobów (finansowych i kadrowych), niestabilne prawo złej jakości, biurokrację i archaiczne procedury.

Chciałabym, żeby rządzący potrafili zidentyfikować czynniki zatykające rurę wydechową polskiego wymiaru sprawiedliwości i mądrze dążyli do jej udrożnienia, bowiem w przeciwnym wypadku samochód w końcu po prostu nie odpali.

Wpisy na Blogu Obywatelskiego Rozwoju przedstawiają stanowisko autorów bloga i nie muszą być zbieżne ze stanowiskiem Forum Obywatelskiego Rozwoju.