źródło: Wikimedia Commons
Do Sejmu trafił projekt ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych oraz ustawy o radiofonii i telewizji autorstwa Ministerstwa Kultury. Ma on na celu niezwłoczne dostarczenie funduszy popadającej w długi telewizji publicznej poprzez uszczelnienie systemu pobierania abonamentu.
Regulacja opiera się na trzech kluczowych propozycjach:
– domniemaniu, że strona umowy o dostarczanie telewizji płatnej posiada odbiornik telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu;
– zobowiązaniu dostawców płatnej telewizji do przekazywania Poczcie Polskiej danych osób z którymi zawarli umowy;
– warunkowej abolicji dla osób, które mając zarejestrowany na poczcie odbiornik (już wcześniej istniał taki obowiązek), nie płaciły abonamentu.
Ustawa, jak przyznaje sam minister Piotr Gliński, będzie miała charakter tymczasowy, ponieważ w perspektywie 1–1,5 roku system finansowania telewizji publicznej ma być gruntownie przebudowany. Epizodyczność regulacji nie zwalnia jednak polityków z obowiązku tworzenia dobrej jakości prawa, a w omawianej propozycji widać przede wszystkim chęć rządzących do jak najszybszego dostarczenia znacznej ilości funduszy Telewizji Polskiej. Jakość zeszła na dalszy plan, o czym świadczy ogromna ilość zastrzeżeń zgłaszanych na etapie prac legislacyjnych w rządzie, m.in. przez inne resorty, organizacje nadawców, fundację Panoptykon oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Wiele uwag, szczególnie o charakterze redakcyjnym, zostało uwzględnionych – nie dotyczy to jednak kwestii kluczowych, które postaram się poniżej pokrótce omówić.
Nieprzemyślane domniemanie
Proponowana regulacja stanowi, iż „domniemywa się, że osoba będąca stroną umowy o dostarczanie telewizji płatnej posiada odbiornik telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu”.
Trudno sobie wyobrazić jak takie domniemanie może być obalone, to znaczy w jaki sposób ktoś może udowodnić „nieposiadanie odbiornika w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu”. Zachodzi tu oczywisty problem związany z dowodzeniem faktów negatywnych, bagatelizowany przez Ministerstwo, które w odpowiedzi na uwagi Ministra Rozwoju uznało, że do wzruszenia domniemania może wystarczyć jedynie złożenie przez stronę oświadczenia. Moim zdaniem, uznawanie takich oświadczeń, bez weryfikacji w lokalu posiadacza, prowadziłoby w istocie do braku skuteczności tej regulacji, jakkolwiek byłoby to mniej absurdalne niż przeprowadzanie dowodów ze świadków czy zdjęć na okoliczność „nieposiadania odbiornika”.
Z proponowanym domniemaniem wiąże się także inna kwestia. Będzie ono obejmować grupę osób, które mają podpisaną umowę, ale nie oglądają telewizji lub nawet nie posiadają w ogóle odbiornika (co udowodnią lub nie), natomiast umowy nie wypowiadają, ponieważ nie chcą zaprzątać sobie tym głowy lub korzystają np. z Internetu, który niejednokrotnie jest tańszy w ofertach pakietowych z telewizją niż jako samodzielna usługa. Wielkość tej grupy jest trudna do oszacowania, ale określenie przez Ministerstwo takich sytuacji jako „marginalnych” wydaje się nad wyraz wątpliwe.
Istnienie wskazanej grupy powoduje powstanie dwóch problemów. Po pierwsze, rozszerzenie de facto zobowiązanych do opłaty abonamentowej z posiadaczy odbiorników na strony umów mogłoby zostać uznane za zmianę w zasadach pomocy publicznej, którą należy notyfikować Komisji Europejskiej. To dla Ministerstwa absolutnie nie wchodzi w grę, ponieważ dla TVP liczy się każdy dzień, a proces notyfikacji trwa nierzadko kilkanaście miesięcy. Po drugie, przymuszenie do płacenia abonamentu może spowodować, że dla należących do tej grupy osób obecne umowy przestaną być korzystne, współpraca z dostawcami płatnej telewizji stanie się nieopłacalna i skutkować będzie wypowiadaniem umów.
Brak analizy skutków finansowych
Przewidywany wzrost cen dostaw telewizji dotyczy, choć nieco mniej znacząco, właściwie wszystkich klientów. Według sondażu agencji MEC (Gazeta Wyborcza z 8 czerwca br.), odsetek osób deklarujących rezygnację z usług płatnej telewizji to aż 16% (trzeba zaznaczyć, że ankieta została przeprowadzona na telewidzach z dostępem do Internetu, stąd wynik jest zapewne zawyżony). Chroniąc portfele mogą rezygnować z usług telewizyjnych na rzecz internetowych platform typu VOD albo odbierania sygnału z anteny (tu może dojść do paradoksu, w którym chcąc oglądać tylko prywatną telewizję muszą opłacać także publiczną, ale do oglądania samej publicznej wystarczy im antena). Ministerstwo Kultury, w przeciwieństwie do Ministerstwa Finansów oraz komercyjnych dostawców TV, nie uważa jednak, aby wprowadzana zmiana mogła mieć wpływ na rynek usług telewizyjnych i konsekwentnie nie bierze jej pod uwagę w załączonej do projektu ocenie skutków regulacji. Nie uwzględnia także spadku dochodów Państwowego Instytutu Sztuki Filmowej (dystrybutorzy przekazują mu 1,5% przychodów) i wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku VAT.
Należy także wspomnieć, że proponowana regulacja budzi wątpliwości natury konstytucyjnej w zakresie, w jakim narusza zasadę równości – konkretnie równości w nakładaniu obowiązku świadczenia danin publicznych. Podmioty zobowiązane do opłacania abonamentu, a więc teoretyczni odbiorcy telewizji publicznej, są ewidentnie traktowani w sposób zróżnicowany, ponieważ środki dochodzenia należności są dużo silniejsze w stosunku do widzów telewizji kablowej i satelitarnej niż telewizji naziemnej. Praktyczne powody do przejmowania się konstytucyjnością ustaw obecna władza straciła jednak niemal z początkiem swoich rządów.
Niepotrzebne przejęcie danych osobowych
Kolejną kontrowersją związaną z ustawą jest zobowiązanie dostawców do przekazania Poczcie Polskiej danych swoich klientów. Chodzi o imię, nazwisko, adres, PESEL, a także adres poczty elektronicznej. Ogranicza to z jednej strony prawo do prywatności abonentów, a drugiej – co sygnalizują dostawcy – wpływa na zakres tajemnicy przedsiębiorstwa. Oczywiście możliwy sposób wykorzystywania tych informacji będzie dosyć konkretny, a ich treść nie jest szczególnie wrażliwa, niemniej jednak trudno uznać gromadzenie ich w tym przypadku jako „niezbędne w demokratycznym państwie prawnym” co stanowi konstytucyjną przesłankę ograniczenia autonomii informacyjnej (art. 51). Taka regulacja prawdopodobnie nie przeszła by także konstytucyjnego testu na proporcjonalność, w myśl którego ograniczeniem proporcjonalnym jest tylko takie, które skutecznie realizuje założony ustawą cel. W tym przypadku celem ustawy o rtv jest ściąganie opłat abonamentowych, a proponowane rozwiązanie umożliwia to tylko częściowo, pomijając użytkowników telewizji naziemnej. Ponadto, regulacja ta nie jest konieczna, bowiem pobieranie opłat abonamentowych może być lepiej zrealizowane za pomocą innych rozwiązań, np. poprzez płatność razem z podatkiem PIT i CIT. Taki właśnie projekt – jako długofalowe rozwiązanie – jest również w przygotowywaniu . Jednakże w tym przypadku bez wątpienia niezbędne będzie przejście procedury notyfikacji w Komisji Europejskiej, a czas nagli.
Abolicja dla wybranych
Ustawa przewiduje abolicję dla osób, które mając zarejestrowany odbiornik nie opłacały abonamentu. Jest ona, jak każda tego typu abolicja, w oczywisty sposób niesprawiedliwa wobec osób, które abonament płaciły. Dobrze też uwidacznia intencje Ministerstwa Kultury. Według ministerialnych wyliczeń suma zaległych opłat to 3 miliardy zł, ale – po pierwsze – tylko 20% z nich udałoby się wyegzekwować, a po potrąceniu na rzecz operatorów i urzędu skarbowego dla KRRiT zostałoby „tylko” pół miliarda złotych. Po drugie, ściągnięcie takiej sumy mogłoby potrwać, a TVP potrzebuje pieniędzy natychmiast. Z tej przyczyny zdecydowano się na wprowadzenie abolicji: zalegający z abonamentem użytkownik musi w ciągu 3 miesięcy od wejścia ustawy w życie wpłacić opłatę za następne 6 miesięcy z góry.
Podsumowując, rządowy projekt wzbudza słuszne kontrowersje. Jest przykładem złego prawa, uchwalanego w pośpiechu i dla osiągnięcia wyłącznie doraźnego, partykularnego celu. Nie spełnia standardów poprawnej legislacji i budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Co więcej, może naruszać wynikający z prawa UE obowiązek notyfikacji, o czym Komisja Europejska została powiadomiona przez organizacje zrzeszające dostawców telewizji. Pozostaje pytanie, czy i w jakim kształcie projekt zostanie uchwalony przez Sejm. Jak już wskazałem, presja czasu jest duża, dlatego można niestety przypuszczać, że parlament po raz kolejny okaże się tylko maszynką do głosowania, a zły projekt stanie się obowiązującym prawem.
