źródło: Wikimedia Commons

Do Sejmu trafił projekt ustawy o zmianie ustawy o opłatach abonamentowych oraz ustawy o radiofonii i telewizji autorstwa Ministerstwa Kultury. Ma on na celu niezwłoczne dostarczenie funduszy popadającej w długi telewizji publicznej poprzez uszczelnienie systemu pobierania abonamentu.

Regulacja opiera się na trzech kluczowych propozycjach:
– domniemaniu, że strona umowy o dostarczanie telewizji płatnej posiada odbiornik telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu;
– zobowiązaniu dostawców płatnej telewizji do przekazywania Poczcie Polskiej danych osób z którymi zawarli umowy;
– warunkowej abolicji dla osób, które mając zarejestrowany na poczcie odbiornik (już wcześniej istniał taki obowiązek), nie płaciły abonamentu.

Ustawa, jak przyznaje sam minister Piotr Gliński, będzie miała charakter tymczasowy, ponieważ w perspektywie 1–1,5 roku system finansowania telewizji publicznej ma być gruntownie przebudowany. Epizodyczność regulacji nie zwalnia jednak polityków z obowiązku tworzenia dobrej jakości prawa, a w omawianej propozycji widać przede wszystkim chęć rządzących do jak najszybszego dostarczenia znacznej ilości funduszy Telewizji Polskiej. Jakość zeszła na dalszy plan, o czym świadczy ogromna ilość zastrzeżeń zgłaszanych na etapie prac legislacyjnych w rządzie, m.in. przez inne resorty, organizacje nadawców, fundację Panoptykon oraz Rzecznika Praw Obywatelskich. Wiele uwag, szczególnie o charakterze redakcyjnym, zostało uwzględnionych – nie dotyczy to jednak kwestii kluczowych, które postaram się poniżej pokrótce omówić.

Nieprzemyślane domniemanie

Proponowana regulacja stanowi, iż „domniemywa się, że osoba będąca stroną umowy o dostarczanie telewizji płatnej posiada odbiornik telewizyjny w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu”.

Trudno sobie wyobrazić jak takie domniemanie może być obalone, to znaczy w jaki sposób ktoś może udowodnić „nieposiadanie odbiornika w stanie umożliwiającym natychmiastowy odbiór programu”. Zachodzi tu oczywisty problem związany z dowodzeniem faktów negatywnych, bagatelizowany przez Ministerstwo, które w odpowiedzi na uwagi Ministra Rozwoju uznało, że do wzruszenia domniemania może wystarczyć jedynie złożenie przez stronę oświadczenia. Moim zdaniem, uznawanie takich oświadczeń, bez weryfikacji w lokalu posiadacza, prowadziłoby w istocie do braku skuteczności tej regulacji, jakkolwiek byłoby to mniej absurdalne niż przeprowadzanie dowodów ze świadków czy zdjęć na okoliczność „nieposiadania odbiornika”.

Z proponowanym domniemaniem wiąże się także inna kwestia. Będzie ono obejmować grupę osób, które mają podpisaną umowę, ale nie oglądają telewizji lub nawet nie posiadają w ogóle odbiornika (co udowodnią lub nie), natomiast umowy nie wypowiadają, ponieważ nie chcą zaprzątać sobie tym głowy lub korzystają np. z Internetu, który niejednokrotnie jest tańszy w ofertach pakietowych z telewizją niż jako samodzielna usługa. Wielkość tej grupy jest trudna do oszacowania, ale określenie przez Ministerstwo takich sytuacji jako „marginalnych” wydaje się nad wyraz wątpliwe.

Istnienie wskazanej grupy powoduje powstanie dwóch problemów. Po pierwsze, rozszerzenie de facto zobowiązanych do opłaty abonamentowej z posiadaczy odbiorników na strony umów mogłoby zostać uznane za zmianę w zasadach pomocy publicznej, którą należy notyfikować Komisji Europejskiej. To dla Ministerstwa absolutnie nie wchodzi w grę, ponieważ dla TVP liczy się każdy dzień, a proces notyfikacji trwa nierzadko kilkanaście miesięcy. Po drugie, przymuszenie do płacenia abonamentu może spowodować, że dla należących do tej grupy osób obecne umowy przestaną być korzystne, współpraca z dostawcami płatnej telewizji stanie się nieopłacalna i skutkować będzie wypowiadaniem umów.

Brak analizy skutków finansowych

Przewidywany wzrost cen dostaw telewizji dotyczy, choć nieco mniej znacząco, właściwie wszystkich klientów. Według sondażu agencji MEC (Gazeta Wyborcza z 8 czerwca br.), odsetek osób deklarujących rezygnację z usług płatnej telewizji to aż 16% (trzeba zaznaczyć, że ankieta została przeprowadzona na telewidzach z dostępem do Internetu, stąd wynik jest zapewne zawyżony). Chroniąc portfele mogą rezygnować z usług telewizyjnych na rzecz internetowych platform typu VOD albo odbierania sygnału z anteny (tu może dojść do paradoksu, w którym chcąc oglądać tylko prywatną telewizję muszą opłacać także publiczną, ale do oglądania samej publicznej wystarczy im antena). Ministerstwo Kultury, w przeciwieństwie do Ministerstwa Finansów oraz komercyjnych dostawców TV, nie uważa jednak, aby wprowadzana zmiana mogła mieć wpływ na rynek usług telewizyjnych i konsekwentnie nie bierze jej pod uwagę w załączonej do projektu ocenie skutków regulacji. Nie uwzględnia także spadku dochodów Państwowego Instytutu Sztuki Filmowej (dystrybutorzy przekazują mu 1,5% przychodów) i wpływów do budżetu państwa z tytułu podatku VAT.

Należy także wspomnieć, że proponowana regulacja budzi wątpliwości natury konstytucyjnej w zakresie, w jakim narusza zasadę równości – konkretnie równości w nakładaniu obowiązku świadczenia danin publicznych. Podmioty zobowiązane do opłacania abonamentu, a więc teoretyczni odbiorcy telewizji publicznej, są ewidentnie traktowani w sposób zróżnicowany, ponieważ środki dochodzenia należności są dużo silniejsze w stosunku do widzów telewizji kablowej i satelitarnej niż telewizji naziemnej. Praktyczne powody do przejmowania się konstytucyjnością ustaw obecna władza straciła jednak niemal z początkiem swoich rządów.

Niepotrzebne przejęcie danych osobowych

Kolejną kontrowersją związaną z ustawą jest zobowiązanie dostawców do przekazania Poczcie Polskiej danych swoich klientów. Chodzi o imię, nazwisko, adres, PESEL, a także adres poczty elektronicznej. Ogranicza to z jednej strony prawo do prywatności abonentów, a drugiej – co sygnalizują dostawcy – wpływa na zakres tajemnicy przedsiębiorstwa. Oczywiście możliwy sposób wykorzystywania tych informacji będzie dosyć konkretny, a ich treść nie jest szczególnie wrażliwa, niemniej jednak trudno uznać gromadzenie ich w tym przypadku jako „niezbędne w demokratycznym państwie prawnym” co stanowi konstytucyjną przesłankę ograniczenia autonomii informacyjnej (art. 51). Taka regulacja prawdopodobnie nie przeszła by także konstytucyjnego testu na proporcjonalność, w myśl którego ograniczeniem proporcjonalnym jest tylko takie, które skutecznie realizuje założony ustawą cel. W tym przypadku celem ustawy o rtv jest ściąganie opłat abonamentowych, a proponowane rozwiązanie umożliwia to tylko częściowo, pomijając użytkowników telewizji naziemnej. Ponadto, regulacja ta nie jest konieczna, bowiem pobieranie opłat abonamentowych może być lepiej zrealizowane za pomocą innych rozwiązań, np. poprzez płatność razem z podatkiem PIT i CIT. Taki właśnie projekt – jako długofalowe rozwiązanie – jest również w przygotowywaniu . Jednakże w tym przypadku bez wątpienia niezbędne będzie przejście procedury notyfikacji w Komisji Europejskiej, a czas nagli.

Abolicja dla wybranych

Ustawa przewiduje abolicję dla osób, które mając zarejestrowany odbiornik nie opłacały abonamentu. Jest ona, jak każda tego typu abolicja, w oczywisty sposób niesprawiedliwa wobec osób, które abonament płaciły. Dobrze też uwidacznia intencje Ministerstwa Kultury. Według ministerialnych wyliczeń suma zaległych opłat to 3 miliardy zł, ale – po pierwsze – tylko 20% z nich udałoby się wyegzekwować, a po potrąceniu na rzecz operatorów i urzędu skarbowego dla KRRiT zostałoby „tylko” pół miliarda złotych. Po drugie, ściągnięcie takiej sumy mogłoby potrwać, a TVP potrzebuje pieniędzy natychmiast. Z tej przyczyny zdecydowano się na wprowadzenie abolicji: zalegający z abonamentem użytkownik musi w ciągu 3 miesięcy od wejścia ustawy w życie wpłacić opłatę za następne 6 miesięcy z góry.

Podsumowując, rządowy projekt wzbudza słuszne kontrowersje. Jest przykładem złego prawa, uchwalanego w pośpiechu i dla osiągnięcia wyłącznie doraźnego, partykularnego celu. Nie spełnia standardów poprawnej legislacji i budzi wątpliwości natury konstytucyjnej. Co więcej, może naruszać wynikający z prawa UE obowiązek notyfikacji, o czym Komisja Europejska została powiadomiona przez organizacje zrzeszające dostawców telewizji. Pozostaje pytanie, czy i w jakim kształcie projekt zostanie uchwalony przez Sejm. Jak już wskazałem, presja czasu jest duża, dlatego można niestety przypuszczać, że parlament po raz kolejny okaże się tylko maszynką do głosowania, a zły projekt stanie się obowiązującym prawem.

Artykuł Jak nie pisać ustaw, czyli o zmianach w abonamencie RTV pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

W opinii publicznej istnieje powszechnie obecny trend, który prowadzi nas w stronę szerokorozumianej potrzeby ochrony danych osobowych. Świadczą o tym między innymi działania Unii Europejskiej w kierunku uwspółcześnienia systemu tej ochrony. Nastąpić ma bowiem zaostrzenie przepisów, dotyczących w szczególności przekazywania danych do państw trzecich (tj. poza granice UE), aby zapewnić maksymalne bezpieczeństwo jednostki.

Z drugiej jednak strony stoi silnie zakorzeniona potrzeba kontroli obywateli oraz cudzoziemców i gromadzenia dotyczących ich danych osobowych poza ich wiedzą. Budzi to wiele kontrowersji, chociaż wynika z obowiązku zapewnienia przez państwo bezpieczeństwa i zapobiegania przestępczości. Współcześnie dochodzi również problematyka terroryzmu oraz cyberprzestępczości. Realizacja tych zadań wymaga zatem pominięcia reguł ochrony danych osobowych, gdyż osoba, której dane są gromadzone i przetwarzane nie uzyskuje na ten temat informacji. Tu z kolei przychodzi na myśl podejście Stanów Zjednoczonych oraz głośna sprawa Edwarda Snowdena z 2013 roku.

Na styku dwóch teorii pojawia się spór. Nie ma on większego znaczenia, jeśli chodzi o wymianę danych osobowych w granicach Europejskiego Obszaru Gospodarczego (EOG). Dopuszczalne są bowiem wyjątki odstąpienia od ścisłych zasad ochrony danych, między innymi ze względu na ważny interes państwa. Problem pojawia się w przypadku współpracy gospodarczej lub społecznej w szerszym obszarze, niż EOG.

Taki konflikt interesów doskonale widać na przykładzie relacji UE – USA w kontekście prac nad projektem Data Protection Umrella Agreement. Dokument dotyczy ochrony danych osobowych w zakresie zapobiegania przestępczości. Obejmuje dane osobowe obywateli UE, przekazywane do Stanów Zjednoczonych w celach prewencyjnych lub na potrzeby śledztwa.

UE pragnie zapewnić tym danym możliwie maksymalną ochronę, zrównując jednocześnie pozycję obywateli europejskich z obywatelami Stanów Zjednoczonych. Ma to istotne znaczenie w uzyskaniu skutecznego zadośćuczynienia sądowego, takiego, do jakiego uprawnieni są mieszkańcy USA.

Negocjacje są jednak trudne, gdyż Stany Zjednoczone prezentują odmienne podejście do ochrony danych osobowych. W ich przypadku ochronie podlegają jedynie niektóre dziedziny życia i brak jest ogólnych norm, które regulowałyby tę kwestię. Zatem  przedsiębiorcy mogą przetwarzać wszystkie dane osobowe, które nie są zabronione. W UE można natomiast przetwarzać tylko te, które są dozwolone z mocy prawa.

Z powyższego wynika znacząca różnica w podejściu obu podmiotów. Co więcej, Stany Zjednoczone uważają, iż regulacje UE nie powinny wykraczać poza jej granice. Ich zdaniem jednak sięgają dalece poza ten obszar. Unia zarzuca temu błędny tok rozumowania, z czym należy się zgodzić. W jej interesie oraz obowiązku pozostaje bowiem ochrona obywateli. Regulacje unijne sięgają zatem tam, gdzie bezpieczeństwo obywateli UE może zostać naruszone. Całkowita inwigilacja ludzi i gromadzenie informacji na ich temat, również w sytuacji, gdy nie istnieje uzasadnione podejrzenie popełnienia przestępstwa, zdecydowanie wykracza poza podstawowe prawo jednostki do prywatności.

Z drugiej strony całkowite zaufanie i brak podejrzliwości w czasach zachwianego poczucia bezpieczeństwa i powszechnych aktów terroryzmu również wydaje się być nierozsądnym podejściem. Prowadzi, to do wniosku, iż jedynym właściwym rozwiązaniem jest zastosowanie zasady proporcjonalności, aby wyważyć interesy UE oraz USA. Zasada ta powinna być zatem priorytetem podczas negocjowania ostatecznego kształtu Data Protection Umbrella Agreement. Mogłoby to z jednej strony ograniczyć przesadną kontrolę, natomiast z drugiej dać więcej swobody organom bezpieczeństwa.

Artykuł Dwie wizje bezpieczeństwa pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 22 marca 2012 r. (sygn. II SA/GO 48/12) wypowiedział się na temat odmowy udostępnienia informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, ochronę danych osobowych oraz tajemnicę przedsiębiorcy. W zakresie prawa do prywatności i ochrony danych osobowych, WSA stwierdził:

W ocenie Sądu, w świetle powyższego, prywatność osoby fizycznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej należy rozumieć szeroko, zaś jej ograniczenie jako sytuację wyjątkową. Tak zatem omawiana ustawa w ogóle zabrania udostępniania danych osobowych zatem imienia, nazwiska, adresu zamieszkania, numeru PESEL. Jednak do autonomii informacyjnej zaliczyć należy także, odnosząc się do przedmiotu sprawy, sam fakt utrzymywania korespondencji przez osobę fizyczną zarówno w zakresie wysyłania jak również otrzymywania korespondencji albowiem dotyczy ona ściśle prywatności osoby fizycznej.

Odnośnie tajemnicy przedsiębiorcy WSA wypowiedział się w sposób następujący:

Zdaniem Sądu, tajemnica przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 5 ust 2 ustawy, jest odpowiednikiem prywatności osoby fizycznej o jakiej mowa tym przepisie. Niewątpliwie ochronie nie podlegają dane osobowe zawarte w ewidencji działalności gospodarczej (art. 7a ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 roku Prawo działalności gospodarczej – Dz.U. nr 101, poz 1178). Jednak każda jednostka organizacyjna, zatem także przedsiębiorstwo, korzysta z takiej samej ochrony w zakresie utrzymywania korespondencji jak osoba fizyczna. W tym zakresie nie sposób dopatrzeć się w obowiązujących przepisach ograniczenia takiego prawa. Zwolnienie z takiego ograniczenia zostało wyrażone w sposób wyraźny i jednoznaczny w art. 5 ust 2 zd. 2 ustawy i to jedynie co do pewnego zakresu, mianowicie dotyczy ono jedynie informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji oraz sytuacji gdy osoba fizyczna i przedsiębiorca rezygnują z przysługującego m prawa.

Ciekawe, że WSA nie zgodził się w tej sprawie z podmiotem zobowiązanym, który twierdził, że anonimizacja polegająca na usunięciu wspomnianych wyżej informacji uczyniłaby bezcelowym udostępnienie informacji (wykazu korespondencji) – WSA stwierdził, że podmiot zobowiązany nie może odmawiać udostępnienia, gdy wydaje mu się, że będzie ono bezcelowe, np. gdy informacja nie będzie w jego ocenie przydatna wnioskodawcy (tutaj – ze względu na anonimizację).

Odnoszę wrażenie, że rewolucji nie będzie – jeśli inne sądy administracyjne przyjmą tak samo szeroki zakres wyłączeń dostępu do informacji publicznej ze względu na prawo do prywatności, ochronę danych osobowych i tajemnicę przedsiębiorcy, to możliwości kontroli działalności organów państwa i wydatkowania środków publicznych będą wciąż znacznie ograniczone. Przykładowo, skoro nie można ujawniać imion i nazwisk innych osób niż pełniące funkcje publiczne (co rozumiane jest wąsko), to przy braku innej podstawy prawnej nie dowiemy się np. komu administracja publiczna zleca wykonywanie przeróżnych czynności (od sporządzania opinii prawnych do koszenia trawników). Gdyby takie orzecznictwo się miało utrwalić, to już trzeba myśleć o nowelizacji.

Teskt opublikowany również na barczentewicz.com

Artykuł Odmowa udostępnienia informacji publicznej po nowelizacji z września 2011 r. pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.