Zdjęcie: Pixabay

Kosztowne zmiany w prokuraturze sprzed dwóch lat nie przyniosły oczekiwanych efektów. Okazały się pozorne, a ich faktycznym celem było wytworzenie przekonania w społeczeństwie o niewłaściwych działaniach dotychczasowej prokuratury. Do takich wniosków prowadzi Raport Stowarzyszenia Lex Super Omnia: „Dobra zmiana” w prokuraturze.

Na początku 2016 roku obecna partia rządząca, a w szczególności minister sprawiedliwości Zbigniew Ziobro komunikowali głośno o bardzo złym stanie polskiej prokuratury, braku efektywności działań i przewlekłości postępowań. Zarzucali prokuratorom skorumpowanie i nieudolność w wykonywaniu obowiązków służbowych. Rozwiązaniem miała być nowa ustawa Prawo o prokuraturze, która weszła w życie 4 marca 2016 roku. W konsekwencji Prokuratura Generalna zamieniła się w Prokuraturę Krajową, a prokuratury apelacyjne stały się prokuraturami regionalnymi. Jednak zmianą, która najbardziej uderzyła w niezależność prokuratury, było ponowne połączenie funkcji Prokuratora Generalnego (PG) i ministra sprawiedliwości (MS).

Jaki efekt osiągnął MS i PG Zbigniew Ziobro?

• Przewlekłość postępowania nadal stanowi poważny problem.

Dane dotyczące spraw długotrwałych (tj. spraw trwających powyżej 6 miesięcy), że w każdym ze zbadanych przez Lex Super Omnia (LSO) obszarów czasowych nastąpił dwu lub nawet trzykrotny wzrost współczynnika zalegających spraw w stosunku do 2013 roku.

• Wzrost finansowania prokuratury nie przełożył się na efektywność jej działań

W ciągu ostatnich dwóch lat, wzrost nakładów na prokuraturę wzrósł o 503 mln złotych. Głównym beneficjentem tej kwoty była Prokuratura Krajowa. Nie przełożyło się to jednak na poprawę efektywności pracy prokuratury. Poza rosnącą liczbą zalegających spraw, instytucja ta nie wypadła najlepiej również w kwestii zawieszonych postępowań oraz liczby wszczętych śledztw. W 2017 roku odnotowano najwyższą od pięciu lat liczbę zawieszonych postepowań, tj. 48 901. Do tego od 2013 roku liczba wszczętych śledztw sukcesywnie maleje. W 2017 roku była w porównaniu z 2015 rokiem mniejsza o prawie 20 tys., co oznacza 20-procentowy spadek. Równocześnie wzrosła liczba odmów wszczęcia postępowania oraz liczba postępowań umorzonych.

• Pojawiły się problemy kadrowe

W 2016 roku w stan spoczynku odeszło 305 prokuratorów, czyli dwukrotnie więcej niż rok wcześniej. Zdaniem autorów Raportu wynika to z niejasnych zasad, które zapanowały w prokuraturze po zmianie ustawowej. Brak transparentności przebiegu kariery zawodowej, awansów, uznaniowe nobilitacje i degradacje – wszystko to przełożyło się na problemy kadrowe, a w rezultacie małą efektywność pracy prokuratury. Ponadto pod pretekstem zmian organizacyjnych, tj. zamiany Prokuratury Generalnej na Krajową oraz prokuratur apelacyjnych na regionalne, pozostawiając tym instytucjom podobny zakres obowiązków i kompetencji, zdegradowano 22 prokuratorów z Prokuratury Generalnej oraz 91 prokuratorów z prokuratur apelacyjnych. Powołanie prokuratorów do nowoutworzonych jednostek nastąpiło bez ustalonych zasad i konkursu.

• Najbardziej „zasłużeni” prokuratorzy zostali nagrodzeni finansowo

Łączna kwota wypłaconych od 4 marca 2016 roku do 31 grudnia 2017 roku nagród to 1 275 000 zł. Nagroda, zgodnie z ustawą Prawo o prokuraturze, przysługuje „prokuratorom, którzy wykazują w pracy inicjatywę, wzorowo i sumiennie wypełniają obowiązki oraz szczególnie przyczyniają się do wykonywania zadań służbowych”. Podobnie brzmiał jeden z artykułów Ustawy o prokuraturze z czasów PRL-u. Należy przy tym podkreślić, że wszelkie nagrody przyznawane uznaniowo pozbawiają prokuratorów niezależności – tym bardziej wtedy, gdy przyznaje je polityk, tj. minister sprawiedliwości.

• Prokuratorzy na stanowiskach kierowniczych nie w pełni realizują swoje obowiązki

Zgodnie z ustawą Prawo o prokuraturze kierownicy poszczególnych jednostek w prokuraturze zobowiązani są do „prowadzenia lub nadzorowania postępowania przygotowawczego w sprawach karnych oraz do pełnienia funkcji oskarżyciela publicznego przed sądami”. LSO dostrzegło w tym zakresie zbyt małą aktywność prokuratorów pełniących funkcje kierownicze. Np. w okresie od 1 stycznia 2017 roku do 31 października 2017 roku (10 miesięcy) prokuratorzy okręgowi w Gdańsku, Kielcach i Lublinie nie uczestniczyli w żadnej rozprawie. Jako wyjątek należy podać prokuratora okręgowego w Łodzi, który w tym czasie wziął udział w 12 rozprawach. Był to najlepszy wynik.

• Nadal umarzana jest większość spraw dot. błędów medycznych

Autorzy Raportu wskazują, że ponad 90% spraw dot. błędów medycznych jest umarzana, mimo że dla obecnego MS i PG Zbigniewa Ziobro postępowania tego rodzaju miały być kluczowe. Miały je prowadzić wyspecjalizowane jednostki, jednak utworzono je tylko w pięciu prokuraturach regionalnych. Powstanie tych wyspecjalizowanych jednostek nie przyczyniło się do poprawy statystyk w omawianym zakresie. Nie przyniosło też istotnych zmian zarówno merytorycznych, jak i funkcjonalnych.

Zmiany w prokuraturze, chociaż bardzo głośno i medialnie zapowiadane, nie przyniosły oczekiwanych efektów. Jak pokazuje Raport LSO, działania prokuratury po zmianie ustawowej w 2016 roku nie poprawiły funkcjonowania tej instytucji. Zaprzepaściły jednak szansę na jej faktyczne uniezależnienie od polityków. Nie oznacza to, że przed 2016 rokiem prokuratura działała bez zastrzeżeń. Przewlekłość postępowań, nieefektywność pracy oraz zbyt małe zaangażowanie w prowadzone postępowania przez niektórych prokuratorów to zarzuty obecne od czasu przemian ustrojowych w Polsce. Prokuratura jest nieodłączną częścią wymiaru sprawiedliwości i bez jej prawidłowego funkcjonowania obywatele nie będą mogli egzekwować swoich praw. Dlatego tak ważne jest, aby właściwie reformować, a nie niszczyć to, co udało się już osiągnąć.

Artykuł „Dobra zmiana” w prokuraturze nie przyniosła poprawy: o raporcie Stowarzyszenia Prokuratorów Lex Super Omnia pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Jedynie 28% Polaków twierdzi, że wymiar sprawiedliwości działa w Polsce dobrze. Tylko 22% Polaków uważa, że sędziowie w Polsce w orzekaniu wyroków są niezawiśli i nie podlegają żadnym naciskom z zewnątrz, a aż 25% wskazuje korupcję wśród sędziów jako jeden z najistotniejszych problemów dotyczących polskiego wymiaru sprawiedliwości.[3] Także według międzynarodowego raportu Global Competitiveness Report, w Polsce sędziowie są mniej niezawiśli niż w większości pozostałych państw członkowskich UE.[4]

W kontekście zapewnienia niezależności sądów, bardzo niebezpieczny jest toczący się w ostatnich miesiącach spór wokół Trybunału Konstytucyjnego. Należy rozstrzygnąć go w sposób kompromisowy, ale – przede wszystkim – zgodny z prawem. W tych okolicznościach trzeba szczególnie pamiętać o fundamentalnej zasadzie: lex retro non agit.

Również unia personalna – połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego – która została utworzona na mocy uchwalonej w styczniu 2016 roku ustawy Prawo o prokuraturze, wpływa niekorzystnie na sprawność i niezależność prokuratury. Powoduje zbyt dalekie podporzadkowanie prokuratury władzy wykonawczej, a tym samym jest zagrożeniem dla niezależności całego wymiaru sprawiedliwości. Pogląd taki wydały podczas opiniowania projektu ustawy zarówno Sąd Najwyższy[5], jak i Krajowa Rada Prokuratury[6]. Także Prokurator Generalny zaopiniował, że „deklarowana projektem niezależność prokuratora przy realizacji jego ustawowych zadań pozostaje iluzoryczna”[7].

Efektywność najczęściej definiowana jest jako stosunek nakładów do efektów. Na wymiar sprawiedliwości – sądy, prokuraturę i pomoc prawną – wydajemy, obok Bułgarii i Słowenii, najwięcej spośród państw UE: 0,468% PKB per capita. Także pod względem ilości kadry sędziowskiej jesteśmy potęgą, bowiem średnio w krajach UE jest 19,2 sędziów na 100 tysięcy mieszkańców, zaś w Polsce prawie 40% więcej, bo aż 26,2. Poziom zatrudnienia personelu pozasędziowskiego w sądach jest jeszcze bardziej imponujący – bowiem w UE średnio przypada 66,7 osób z personelu pozasędziowskiego na 100 tysięcy mieszkańców, w Polsce natomiast niemalże 60% więcej – 106, więc jest tylko w Chorwacji i Słowenii. Dysponujemy także ogromną kadrą prokuratorów, gdyż mamy ich ponad 6 tysięcy, co daje nam pierwsze miejsce pośród krajów unijnych.[8] Polska wyróżnia się wysokimi wydatkami na wymiar sprawiedliwości, a także wyjątkowo liczną „armią” sędziów i innych pracowników sądów, jednak czy wykorzystujemy te nakłady w sposób efektywny?

Polska, obok Słowacji i Grecji, ma najniższy spośród krajów UE wskaźnik CR opanowania wpływu spraw cywilnych i gospodarczych w sądach I instancji, co oznacza, że więcej spraw napływa do sądów, niż jest rozpatrzonych. Można także zauważyć niebezpieczną tendencję gwałtownego i regularnego spadku tego wskaźnika na przestrzeni lat. Europejska Komisja Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości zwraca uwagę na to, że w Polsce (a także Słowacji) sytuacja jest szczególnie problematyczna, ponieważ wskaźnik CR jest niższy niż 100%[9]. Oznacza to w praktyce, że w polskich sądach z roku na rok narastają niezałatwione sprawy, wymiar sprawiedliwości coraz bardziej się „zatyka”.

Polskie sądy z roku na rok orzekają z coraz bardziej narastającymi opóźnieniami, co potwierdza oprócz raportów międzynarodowych także samo Ministerstwo Sprawiedliwości. Według raportu „Mierniki wymiaru sprawiedliwości”, zarówno odsetek spraw rozpatrywanych przez sądy I instancji, w których czas trwania postępowania przekracza 12 miesięcy, jak i wskaźnik pozostałości głównych kategorii spraw były w 2015 roku najwyższe na przestrzeni ostatniej dekady.[10] Liczba spraw załatwionych poprzez zasądzenie kwoty pieniężnej jako odszkodowania  z tytułu przewlekłości spraw rozpatrywanych w sądach okręgowych i apelacyjnych, a także ogólna kwota zasądzonych odszkodowań, są z roku na rok coraz wyższe. Ogólna kwota zasądzonych odszkodowań z tytułu przewlekłości sądów w roku 2015 wrosła prawie 3-krotnie w stosunku do roku 2009 i wyniosła niemalże 5 milionów złotych.[11] Przewlekłość postępowań sądowych jest też najczęstszym wskazywanym przez Polaków problemem dotyczącym wymiaru sprawiedliwości,  bo jako główny problem formułuje go aż 49% badanych[12]. Na podstawie tych faktów można wnioskować, że polskie sądy nie orzekają bez nieuzasadnionej zwłoki, a terminy rozpatrywania spraw są raczej nierozsądne, niżli „rozsądne”. Mitem jest często powtarzana opinia, jakoby nawarstwienie spraw i niewydolność wymiaru sprawiedliwości w Polsce było spowodowane zbyt dużym napływem spraw i obciążeniem pracą sędziów i prokuratorów. Wskaźniki ilość spraw procesowych cywilnych i gospodarczych przypadających na sędziego są w Polsce niskie na tle pozostałych krajów UE [13].

Kolejnym problemem w kontekście niskiej efektywności wymiaru sprawiedliwości jest zjawisko inflacji prawa. W 2014 roku w Polsce weszło w życie 25,6 tysięcy stron nowego prawa, czyli najwięcej od co najmniej 1918 roku[14]. Zdecydowanie trudniej jest orzekać w warunkach, gdy władza tworzy bardzo dużą ilość prawa wątpliwej jakości, niejednokrotnie wewnętrznie sprzecznego. Prowadzi to do uznaniowości w interpretacji prawa, częstym uchylaniem przepisów przez wyższe instancje, a tym samym powoduje wydłużanie procesu orzekania przez sądy.

Dlatego uważam, że powinny powstać rozwiązania obligujące ustawodawcę do szerszych konsultacji z przedsiębiorcami, organizacjami pracodawców, środowiskami akademickimi, organizacjami pozarządowymi, a także think tankami przed wprowadzaniem proponowanych przepisów prawa. Takie pogłębione konsultacje na szeroką skalę służyłyby wprowadzaniu w Polsce prawa jak najlepszej jakości. Prawo w Polsce zdecydowanie wymaga stabilizacji, dlatego powinniśmy wyeliminować sytuacje, kiedy to prawo wymaga zmian nim nawet wejdzie w życie. Ustawodawca powinien także zacząć wreszcie rzetelnie prowadzić ocenę skutków regulacji (OSR), monitorować i „inwentaryzować” przepisy, co przyczyniłoby się do stanowienia lepszego prawa.

Efekty polskiego sądownictwa muszą być współmierne do nakładów, które są relatywnie wysokie. W Polsce konieczne jest nie nieustanne podnoszenie wydatków na sądy, ale podniesienie efektywności wymiaru sprawiedliwości. Można zyskać to poprzez – przede wszystkim – zmodernizowanie systemu zarządczego w sądach i lepsze dostosowanie zasobów do potrzeb lokalnych. Należy identyfikować najbardziej efektywne procedury w zarządzaniu sądami, zarówno w Polsce jak i za granicą i dokonywać koniecznych i odpowiednich zmian w całym wymiarze sprawiedliwości, to znaczy rozpowszechniać je w całym kraju.

Kluczem do naprawy niewydolnego sądownictwa jest porzucenie archaicznych i nadmiernie rozbudowanych, nieuzasadnionych we współczesnej rzeczywistości, procedur. Zarządzanie przebiegiem postępowań sądowych powinno podlegać systemowej optymalizacji. Problemem jest na przykład kulturowe przyzwyczajenie do tradycyjnego obiegu dokumentów w postaci papierowej, zamiast elektronicznej, co negatywnie wpływa na szybkość obiegu dokumentów, powoduje wydłużanie czasu orzekania i przyczynia się do powiększania niedrożności wymiaru sprawiedliwości.

Należy także stworzyć bodźce do rozwiązywania części spraw poza sądami poprzez metody alternatywne jak na przykład mediacje. Powodowałoby to nie tylko częściowe odciążenie wymiaru sprawiedliwości , ale także zwiększałoby zaufanie między podmiotami gospodarczymi i osobami fizycznymi, co pozytywnie wpływałoby na polską gospodarkę. Moim zdaniem niezbędne jest także wyłączenie części spraw z wymiaru sprawiedliwości (np. KRS).

Konstytucja gwarantuje każdemu z nas prawo do sądu. Sądu niezawisłego i orzekającego bez nieuzasadnionej zwłoki. Niestety – jak wynika z badań, raportów i analiz – tylko teoretycznie. Polski wymiar sprawiedliwości jest niewydolny przez mało efektywne zarządzanie pracą sądów, złą alokację posiadanych zasobów (finansowych i kadrowych), niestabilne prawo złej jakości, biurokrację i archaiczne procedury.

Chciałabym, żeby rządzący potrafili zidentyfikować czynniki zatykające rurę wydechową polskiego wymiaru sprawiedliwości i mądrze dążyli do jej udrożnienia, bowiem w przeciwnym wypadku samochód w końcu po prostu nie odpali.

Wpisy na Blogu Obywatelskiego Rozwoju przedstawiają stanowisko autorów bloga i nie muszą być zbieżne ze stanowiskiem Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Artykuł Jak usprawnić działanie wymiaru sprawiedliwości? pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.