Źródło: Canva

W Polsce Trybunał Konstytucyjny w czasie pandemii zasłynął przede wszystkim wyrokiem w sprawie przesłanki embriopatologicznej w tzw. ustawie antyaborcyjnej, czym doprowadził do masowych protestów społecznych. Nie odegrał jednak właściwie żadnej roli w zakresie badania proporcjonalności i legalności wprowadzanych przez rząd obostrzeń. Warto przyjrzeć się, jak kontrola konstytucyjności działała w czasie pandemii u naszych sąsiadów.

Niemcy chętnie skarżyli do sądów obostrzenia covidowe. Same sądy administracyjne, zgodnie z szacunkami, rozpatrzyły ponad 10 000 spraw w tym zakresie. Niemiecki Federalny Trybunał Konstytucyjny nie musiał rozpatrywać aż takiej liczby spraw, jednak według rocznego sprawozdania FTK w 2020 roku przeprowadził ponad 880 postępowań dot. pandemii covid-19 i obostrzeń z nią związanych, w tym zbadał 240 skarg w trybie pilnym (Eilaufträge). Większość z nich została odrzucona z powodów formalnych, zdarzyły się jednak pojedyncze sukcesy obywateli zaskarżających przewidziane przez rządy środki zapobiegawcze.

Sukcesy przed niemieckim Trybunałem: zgromadzenia i zamknięcie kościołów

Dwa razy Federalny Trybunał przyznawał rację organizatorom zgromadzeń i manifestacji. W kwietniu 2020 roku FTK dopuścił skargę organizatorów manifestacji pod hasłem „Wzmacniać zdrowie zamiast osłabiać prawa podstawowe – ochrona przed wirusami, nie przed ludźmi”, która odbyła się w Gießen w Hesji. Pierwotnie sądy administracyjne uznały ją za sprzeczną z rozporządzeniem heskiego rządu w sprawie zwalczania pandemii Covid-19. Podobnie Trybunał postąpił w sprawie zakazanej w Badenii-Wirtembergii demonstracji przeciwników lockdownu i stanu nadzwyczajnego, nakazując sądowi administracyjnemu rewizję wyroku.

Sukces odniosła również organizacja religijna muzułmanów z Dolnej Saksonii, która zaskarżyła zakaz odbywania obrządku religijnego z uwagi na pandemię. W orzeczeniu z kwietnia minionego roku FTK uznał, że całkowity zakaz jest zbyt daleko idącą ingerencją w zagwarantowaną w ustawie zasadniczej wolność religijną i ustawodawca powinien zapewnić ograniczenie rozprzestrzeniania się wirusa poprzez łagodniejsze środki, takie jak wymóg noszenia maski i zachowania odstępu w miejscu kultu.

Kontrowersyjny „hamulec awaryjny”

Jedną z najbardziej kontrowersyjnych z konstytucyjnego punktu widzenia regulacji zmian wprowadzonych w odpowiedzi na pandemię była kwietniowa nowelizacja ustawy o ochronie przed infekcjami, powszechnie znana jako „federalny/covidowy hamulec awaryjny”, wprowadzający nowe obostrzenia z pominięciem ustawodawstwa krajów związkowych. Swoją nazwę zawdzięcza mechanizmowi, który nowelizacja wprowadzała – przekroczenie w danym okręgu wiejskim lub mieście poziomu 100 nowych zachorowań na 100 000 mieszkańców w przeciągu 7 dni oznaczało ograniczenia w przemieszczeniu się i kontaktach międzyludzkich, w tym zakaz spotkań w prywatnych mieszkaniach oraz godzinę policyjną.

Kontrowersje dotyczą przede wszystkim tego, jak daleka ingerencja w prawa i wolności jednostki została przewidziana w ustawie, jednak nowelizacji sprzeciwiały się również kraje związkowe, których kompetencja do kształtowania polityki pandemicznej została w jej wyniku znacząco ograniczona. Już w pierwszych tygodniach Federalny Trybunał Konstytucyjny wszczął ponad 100 postępowań w związku z nowelizacją (a przede wszystkim godziną policyjną). Póki co Trybunał nie zdecydował się na jednoznaczne zakwestionowanie ustawy, a większość kontrowersyjnych przepisów wciąż czeka na ostateczne rozpatrzenie.

Godzina policyjna na razie dopuszczalna, ale…

5 maja Federalny Trybunał Konstytucyjny wydał wyrok w sprawie skargi kilkunastu obywateli dot. przepisów § 28b ust. 1 oraz § 73 ust. 1a pkt. 11c ustawy o ochronie przed infekcjami, w brzmieniu nadanym przez kwietniową nowelizację (czyli tzw. federalny hamulec awaryjny). Przepisy dotyczyły wprowadzenia godziny policyjnej między godz. 22 a 5 rano w okręgach, w których dojdzie do więcej niż 100 zakażeń na 100 000 mieszkańców w przeciągu 7 dni. Skarżący zarzucili przepisom nieproporcjonalną ingerencję w wolności jednostki, co miało naruszyć zasadę proporcjonalności, wynikającą z art. 2 niemieckiej ustawy zasadniczej.

Trybunał nie zgodził się z argumentacją skarżących, dostrzegając w zakazie opuszczenia domu „znaczący instrument” w rękach ustawodawcy, służący zwalczaniu rozprzestrzeniania się pandemii. Wątpliwości konstytucyjne nie były zdaniem FTK nieuzasadnione, jednak wysokie ryzyko zakażenia przy wskazanej w ustawie liczbie zakażeń usprawiedliwia ingerencję w wolność jednostki.

Nie jest to jednak rozstrzygnięcie ostateczne – ponieważ skarga została wniesiona w trybie przyspieszonym, rozstrzyga ona jedynie tę konkretną sytuację, nie zaś sam abstrakcyjny problem. Aby orzec o sprawie definitywnie, potrzebne byłoby pełne postępowanie skargowe. W ostatnim zdaniu Trybunał zostawił jeszcze jedną otwartą furtkę – wyrok nie przesądza o proporcjonalności zastosowania godziny policyjnej i zakazu opuszczania mieszkania dla osób zaszczepionych i ozdrowieńców, co powinno być przedmiotem osobnych postępowań. Niekonstytucyjność obostrzeń dla osób zaszczepionych z kolei już pod koniec kwietnia zaskarżyli posłowie do Bundestagu z ramienia liberalnej FDP.

Państwo prawa w czasach zarazy

Ogólne spojrzenie na sądownictwo konstytucyjne u naszych sąsiadów zza Odry w okresie ostatniego półtora roku daje obraz ostrożnej w orzekaniu, ale sprawnie działającej kontroli konstytucyjności wprowadzanych środków i regulacji. Choć krytyce podlega nadmierny konserwatyzm w korzystaniu ze swoich uprawnień, to nie można powiedzieć, że FTK nie wydaje rozstrzygnięć niekorzystnych dla rządzących ani nie kwestionuje działań pozaprawnych. Z czasem również można się spodziewać twardszego podejścia – zapytany o górne granice ograniczania praw jednostki ze względu na pandemię, prezes Trybunału stwierdził, że „im dłużej będą one obowiązywać, tym surowsze muszą być wymagania względem ich uzasadnienia”.

W przeciwieństwie do swojego polskiego odpowiednika, niemiecki TK aktywnie sprawdza proporcjonalność i zgodność z ustawą zasadniczą ustawodawstwa covidowego oraz cieszy się odpowiednim autorytetem, by tego typu kwestię rozstrzygać. Wpływa to również na jakość legislacji – politycy wiedzą, że przekroczenie kompetencji spotka się z reakcją właściwego organu i oznaczać będzie nieskuteczność regulacji. Porównanie z sąsiadami nie wypada dla Polski korzystnie, ale pokazuje też, jak istotna dla przeciętnego obywatela jest praworządność oraz istnienie niezależnych organów kontroli prawa. Zwłaszcza w czasach, gdy władza wykorzystuje prawo do daleko idącego ingerowania w wolność jednostki.

Artykuł Kontrola konstytucyjności obostrzeń covidowych – jak robią to Niemcy? pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Źródło: Pixabay

Jesienią 2017 roku Andrzej Duda przedstawił projekt zmian w Sądzie Najwyższym. W uzasadnieniu możemy przeczytać o „urzeczywistnieniu zasady sprawiedliwości społecznej”, przywróceniu zaufania do wymiaru sprawiedliwości oraz odpowiedzi na wątpliwości społeczne wyrażone w protestach w 2017 roku. Prezydent, powołując się na naturalną pozycję swojego urzędu jako arbitra w sprawach ustrojowych, zaproponował cztery kierunki zmian: 1) utworzenie instytucji skargi nadzwyczajnej, która miała służyć do korekty prawomocnych orzeczeń sądów, gdyby okazały się one rażąco niesprawiedliwe lub sprzeczne z prawem lub materiałem dowodowym, 2) wprowadzenie do SN elementu kontroli społecznej w postaci ławników oraz zmiany w zakresie postępowań dyscyplinarnych, 3) zmianę struktury SN oraz utworzenie nowych Izb, 4) zmiany kadrowe.

Ustawa ostatecznie podpisana została w grudniu 2017 roku i weszła w życie na wiosnę 2018 roku. Dwa lata obowiązywania „reformy” pozwalają na wstępną ocenę jej praktycznych konsekwencji. Skupię się tutaj na dwóch aspektach: funkcjonowaniu skargi nadzwyczajnej oraz instytucji ławnika w Sądzie Najwyższym. O innych aspektach zmian w SN, takich jak zmiany kadrowe i zmiany struktury sądu, można przeczytać w publikacjach FOR, np. przewodniku wyborczym w temacie praworządności.

Skarga nadzwyczajna – wielkie zapowiedzi, słabe efekty

Skarga nadzwyczajne miała stać się “instytucją umożliwiającą przywrócenie elementarnego ładu prawnego zgodnego z zasadą sprawiedliwości społecznej” (cyt. za uzasadnieniem ustawy – str. 8), umożliwiającą korektę rażąco niesprawiedliwych, prawomocnych wyroków sądów. 

Skarga nie przysługuje obywatelom, a jedynie wybranym instytucjom publicznym. Wnieść ją może Rzecznik Praw Obywatelskich albo Prokurator Generalny, aw zakresie swoich kompetencji również Prezes Prokuratorii Generalnej, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Pacjenta, Rzecznik Finansowy, Rzecznik MŚP, Przewodniczący KNF i Prezes UOKiK. Jednocześnie fundamentalnie ważnej dla działania skargi instytucji RPO nie dano możliwości jej efektywnego wykorzystywania, gdyż za przyznaniem urzędowi dodatkowej kompetencji nie poszło przydzielenie odpowiedniego budżetu. Ponadto, jak słusznie zwracał uwagę prof. Jerzy Zajadło w polskim prawie występują już instytucje pozwalające na korektę wadliwych orzeczeń sądów w postaci skargi kasacyjnej oraz nadzwyczajnego wznowienia postępowania.

W praktyce liczba skarg nadzwyczajnych zarejestrowanych w powołanej do ich rozpatrywania Izbie Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN jest niewielka. Pod koniec 2019 roku formalnie było to 79 skarg. Warto wspomnieć również, iż do Biura RPO wpłynęło aż 6648 wniosków o skargę (marzec 2020 roku), jednak ze względu na niedostosowanie budżetu RPO skierował ich relatywnie mało do IKNiSP. 

W zakresie możliwości odwołania się obywatela od prawomocnego wyroku sądu trudno powiedzieć, że skarga nadzwyczajna istotnie poprawiła sytuację – jest wręcz przeciwnie. W marcowym komunikacie Rzecznik Praw Obywatelskich wskazuje na problematyczny stosunek skargi nadzwyczajnej do skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. W przypadku Izby Cywilnej SN przyjęto praktykę zgodnie z którą, obywatel wnosząc skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia jest zobowiązany wykazać, iż nie uzyskał skargi nadzwyczajnej – w praktyce więc nowa instytucja nałożyła na obywateli dodatkowy obowiązek procesowy.

Instytucja skargi nadzwyczajnej rodzi również wątpliwości, jeśli chodzi o cele jej wykorzystania. Teoretycznie przesłanki do wniesienia skargi są wymienione w ustawie o SN – zachodzą one gdy “1) orzeczenie narusza zasady lub wolności i prawa człowieka i obywatela określone w Konstytucji, lub 2) orzeczenie w sposób rażący narusza prawo przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, lub 3) zachodzi oczywista sprzeczność istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego, a orzeczenie nie może być uchylone lub zmienione w trybie innych nadzwyczajnych środków zaskarżenia” (art. 89, par. 1 ustawy z dnia 8 grudnia 2017 roku o Sądzie Najwyższym). W praktyce jednak skargę nadzwyczajną potrafił skierować Prokurator Generalny w sprawie sędziego Waldemara Żurka i jego byłej żony o spłatę rat kredytu. Sam sędzia uznaje wniosek PG za bezzasadny i wykorzystany instrumentalnie. Spore kontrowersje wzbudziło również złożenie skargi nadzwyczajnej przez pierwszego zastępcę PG, Bogdana Święczkowskiego w sprawie sporu akcjonariuszy o pozycję w spółce Perła Browary Lubelskie, co Prokurator Generalny argumentował naruszeniem prawa procesowego.

Czy Sąd Najwyższy potrzebuje ławników?

Instytucja ławników w Sądzie Najwyższym budziła kontrowersje i uśmiechy od czasu słynnego przesłuchania kandydatów na ten urząd przed senacką komisję – cytaty takie jak “pracuję w grupie trzylatków i to jest nauka życia”, “jeśli chodzi o prawo to mogę doczytać” zrobiły zawrotną karierę jako memy w mediach społecznościowych. 

Praktykę rocznego funkcjonowania ławników w SN najkrócej streścić można jako burzliwą. Do pierwszych kontrowersji doszło już na samym początku funkcjonowania “elementu społecznego” – część ławników oskarżyła swoich kolegów o nieprawidłowości przy wyborach do Rady Ławniczej, które odbyły się 31 maja 2019 roku. Wybory powtórzono 10 września, w sprawie został sporządzony także wniosek do prokuratury, a po jego odrzuceniu zażalenie do sądu. Ławnicy spierali się o szkolenia z etyki i udział w Zgromadzeniu Ogólnym Sędziów SN, do którego nie zostali dopuszczeni przez p. o. I Prezesa SN, Aleksandra Stępkowskiego. Problematyczne okazały się nawet togi, którymi ławnicy musieli się wymieniać, co w dobie koronawirusa mogło być ryzykowne epidemiologicznie. 

Zwolennicy instytucji ławników w SN mogą uznać wszystkie te przypadki za naturalne przecierania się nowego elementu w większej instytucji i proces któremu nie należy się w żadnym stopniu dziwić, nawet jeśli momentami przybierał groteskowe formy. Przeciwnicy z kolei mogą uznać wszystkie te przypadki za dowód na to, że Sąd Najwyższy nie jest miejscem, w którym ławnicy byliby potrzebni. Argument o bezzasadności tej instytucji poruszano od samego początku dyskusji na temat zmian w SN – zadaniem ławników jest wniesienie elementu kontroli społecznej przede wszystkim w obszarze oceny materiału faktycznego. Sąd Najwyższy z kolei jest specyficznym rodzajem sądu, który bada kwestie prawne i ustala wykładnię przepisów rzadko pochylając się nad oceną dowodów faktycznych. 

Niekorzystny bilans “reform” SN

Dwa lata po wejściu w życie nowej ustawy o SN trudno uznać, by jej dwa istotne elementy – instytucja skargi nadzwyczajnej oraz obecność elementu społecznego w Sądzie Najwyższym przyczyniły się do wielkich zmian, czy też istotnie poprawiły funkcjonowanie wymiaru sprawiedliwości. W przypadku tego pierwszego narzędzia mamy wciąż do czynienia z dużymi kontrowersjami, nieprzygotowaniem instytucji państwa na jej funkcjonowanie i skomplikowaniem możliwości odwoławczych od prawomocnych wyroków, w zestawieniu z relatywnie niewielkim wykorzystaniem praktycznym. Na dzień dzisiejszy można stwierdzić, iż instytucja, która miała „przywracać poczucie sprawiedliwości” wciąż głównie rodzi problemy. W przypadku drugiej ze zmian wydaje się, że nie wniosła ona do SN niczego więcej niż kłótnie i spory o drobnostki. Na dzień dzisiejszy rzeczywistość nie jest szczególnie łaskawa dla szumnych zapowiedzi naprawy wymiaru sprawiedliwości, zawartych w uzasadnieniu prezydenckiej ustawy o SN.

Artykuł Mizerne efekty „reform” w Sądzie Najwyższym pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Jedynie 28% Polaków twierdzi, że wymiar sprawiedliwości działa w Polsce dobrze. Tylko 22% Polaków uważa, że sędziowie w Polsce w orzekaniu wyroków są niezawiśli i nie podlegają żadnym naciskom z zewnątrz, a aż 25% wskazuje korupcję wśród sędziów jako jeden z najistotniejszych problemów dotyczących polskiego wymiaru sprawiedliwości.[3] Także według międzynarodowego raportu Global Competitiveness Report, w Polsce sędziowie są mniej niezawiśli niż w większości pozostałych państw członkowskich UE.[4]

W kontekście zapewnienia niezależności sądów, bardzo niebezpieczny jest toczący się w ostatnich miesiącach spór wokół Trybunału Konstytucyjnego. Należy rozstrzygnąć go w sposób kompromisowy, ale – przede wszystkim – zgodny z prawem. W tych okolicznościach trzeba szczególnie pamiętać o fundamentalnej zasadzie: lex retro non agit.

Również unia personalna – połączenie funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego – która została utworzona na mocy uchwalonej w styczniu 2016 roku ustawy Prawo o prokuraturze, wpływa niekorzystnie na sprawność i niezależność prokuratury. Powoduje zbyt dalekie podporzadkowanie prokuratury władzy wykonawczej, a tym samym jest zagrożeniem dla niezależności całego wymiaru sprawiedliwości. Pogląd taki wydały podczas opiniowania projektu ustawy zarówno Sąd Najwyższy[5], jak i Krajowa Rada Prokuratury[6]. Także Prokurator Generalny zaopiniował, że „deklarowana projektem niezależność prokuratora przy realizacji jego ustawowych zadań pozostaje iluzoryczna”[7].

Efektywność najczęściej definiowana jest jako stosunek nakładów do efektów. Na wymiar sprawiedliwości – sądy, prokuraturę i pomoc prawną – wydajemy, obok Bułgarii i Słowenii, najwięcej spośród państw UE: 0,468% PKB per capita. Także pod względem ilości kadry sędziowskiej jesteśmy potęgą, bowiem średnio w krajach UE jest 19,2 sędziów na 100 tysięcy mieszkańców, zaś w Polsce prawie 40% więcej, bo aż 26,2. Poziom zatrudnienia personelu pozasędziowskiego w sądach jest jeszcze bardziej imponujący – bowiem w UE średnio przypada 66,7 osób z personelu pozasędziowskiego na 100 tysięcy mieszkańców, w Polsce natomiast niemalże 60% więcej – 106, więc jest tylko w Chorwacji i Słowenii. Dysponujemy także ogromną kadrą prokuratorów, gdyż mamy ich ponad 6 tysięcy, co daje nam pierwsze miejsce pośród krajów unijnych.[8] Polska wyróżnia się wysokimi wydatkami na wymiar sprawiedliwości, a także wyjątkowo liczną „armią” sędziów i innych pracowników sądów, jednak czy wykorzystujemy te nakłady w sposób efektywny?

Polska, obok Słowacji i Grecji, ma najniższy spośród krajów UE wskaźnik CR opanowania wpływu spraw cywilnych i gospodarczych w sądach I instancji, co oznacza, że więcej spraw napływa do sądów, niż jest rozpatrzonych. Można także zauważyć niebezpieczną tendencję gwałtownego i regularnego spadku tego wskaźnika na przestrzeni lat. Europejska Komisja Efektywności Wymiaru Sprawiedliwości zwraca uwagę na to, że w Polsce (a także Słowacji) sytuacja jest szczególnie problematyczna, ponieważ wskaźnik CR jest niższy niż 100%[9]. Oznacza to w praktyce, że w polskich sądach z roku na rok narastają niezałatwione sprawy, wymiar sprawiedliwości coraz bardziej się „zatyka”.

Polskie sądy z roku na rok orzekają z coraz bardziej narastającymi opóźnieniami, co potwierdza oprócz raportów międzynarodowych także samo Ministerstwo Sprawiedliwości. Według raportu „Mierniki wymiaru sprawiedliwości”, zarówno odsetek spraw rozpatrywanych przez sądy I instancji, w których czas trwania postępowania przekracza 12 miesięcy, jak i wskaźnik pozostałości głównych kategorii spraw były w 2015 roku najwyższe na przestrzeni ostatniej dekady.[10] Liczba spraw załatwionych poprzez zasądzenie kwoty pieniężnej jako odszkodowania  z tytułu przewlekłości spraw rozpatrywanych w sądach okręgowych i apelacyjnych, a także ogólna kwota zasądzonych odszkodowań, są z roku na rok coraz wyższe. Ogólna kwota zasądzonych odszkodowań z tytułu przewlekłości sądów w roku 2015 wrosła prawie 3-krotnie w stosunku do roku 2009 i wyniosła niemalże 5 milionów złotych.[11] Przewlekłość postępowań sądowych jest też najczęstszym wskazywanym przez Polaków problemem dotyczącym wymiaru sprawiedliwości,  bo jako główny problem formułuje go aż 49% badanych[12]. Na podstawie tych faktów można wnioskować, że polskie sądy nie orzekają bez nieuzasadnionej zwłoki, a terminy rozpatrywania spraw są raczej nierozsądne, niżli „rozsądne”. Mitem jest często powtarzana opinia, jakoby nawarstwienie spraw i niewydolność wymiaru sprawiedliwości w Polsce było spowodowane zbyt dużym napływem spraw i obciążeniem pracą sędziów i prokuratorów. Wskaźniki ilość spraw procesowych cywilnych i gospodarczych przypadających na sędziego są w Polsce niskie na tle pozostałych krajów UE [13].

Kolejnym problemem w kontekście niskiej efektywności wymiaru sprawiedliwości jest zjawisko inflacji prawa. W 2014 roku w Polsce weszło w życie 25,6 tysięcy stron nowego prawa, czyli najwięcej od co najmniej 1918 roku[14]. Zdecydowanie trudniej jest orzekać w warunkach, gdy władza tworzy bardzo dużą ilość prawa wątpliwej jakości, niejednokrotnie wewnętrznie sprzecznego. Prowadzi to do uznaniowości w interpretacji prawa, częstym uchylaniem przepisów przez wyższe instancje, a tym samym powoduje wydłużanie procesu orzekania przez sądy.

Dlatego uważam, że powinny powstać rozwiązania obligujące ustawodawcę do szerszych konsultacji z przedsiębiorcami, organizacjami pracodawców, środowiskami akademickimi, organizacjami pozarządowymi, a także think tankami przed wprowadzaniem proponowanych przepisów prawa. Takie pogłębione konsultacje na szeroką skalę służyłyby wprowadzaniu w Polsce prawa jak najlepszej jakości. Prawo w Polsce zdecydowanie wymaga stabilizacji, dlatego powinniśmy wyeliminować sytuacje, kiedy to prawo wymaga zmian nim nawet wejdzie w życie. Ustawodawca powinien także zacząć wreszcie rzetelnie prowadzić ocenę skutków regulacji (OSR), monitorować i „inwentaryzować” przepisy, co przyczyniłoby się do stanowienia lepszego prawa.

Efekty polskiego sądownictwa muszą być współmierne do nakładów, które są relatywnie wysokie. W Polsce konieczne jest nie nieustanne podnoszenie wydatków na sądy, ale podniesienie efektywności wymiaru sprawiedliwości. Można zyskać to poprzez – przede wszystkim – zmodernizowanie systemu zarządczego w sądach i lepsze dostosowanie zasobów do potrzeb lokalnych. Należy identyfikować najbardziej efektywne procedury w zarządzaniu sądami, zarówno w Polsce jak i za granicą i dokonywać koniecznych i odpowiednich zmian w całym wymiarze sprawiedliwości, to znaczy rozpowszechniać je w całym kraju.

Kluczem do naprawy niewydolnego sądownictwa jest porzucenie archaicznych i nadmiernie rozbudowanych, nieuzasadnionych we współczesnej rzeczywistości, procedur. Zarządzanie przebiegiem postępowań sądowych powinno podlegać systemowej optymalizacji. Problemem jest na przykład kulturowe przyzwyczajenie do tradycyjnego obiegu dokumentów w postaci papierowej, zamiast elektronicznej, co negatywnie wpływa na szybkość obiegu dokumentów, powoduje wydłużanie czasu orzekania i przyczynia się do powiększania niedrożności wymiaru sprawiedliwości.

Należy także stworzyć bodźce do rozwiązywania części spraw poza sądami poprzez metody alternatywne jak na przykład mediacje. Powodowałoby to nie tylko częściowe odciążenie wymiaru sprawiedliwości , ale także zwiększałoby zaufanie między podmiotami gospodarczymi i osobami fizycznymi, co pozytywnie wpływałoby na polską gospodarkę. Moim zdaniem niezbędne jest także wyłączenie części spraw z wymiaru sprawiedliwości (np. KRS).

Konstytucja gwarantuje każdemu z nas prawo do sądu. Sądu niezawisłego i orzekającego bez nieuzasadnionej zwłoki. Niestety – jak wynika z badań, raportów i analiz – tylko teoretycznie. Polski wymiar sprawiedliwości jest niewydolny przez mało efektywne zarządzanie pracą sądów, złą alokację posiadanych zasobów (finansowych i kadrowych), niestabilne prawo złej jakości, biurokrację i archaiczne procedury.

Chciałabym, żeby rządzący potrafili zidentyfikować czynniki zatykające rurę wydechową polskiego wymiaru sprawiedliwości i mądrze dążyli do jej udrożnienia, bowiem w przeciwnym wypadku samochód w końcu po prostu nie odpali.

Wpisy na Blogu Obywatelskiego Rozwoju przedstawiają stanowisko autorów bloga i nie muszą być zbieżne ze stanowiskiem Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Artykuł Jak usprawnić działanie wymiaru sprawiedliwości? pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

źródło: commons.wikimedia.com

W listopadzie 2015 roku można było zaobserwować niezwykle żywą dyskusję dotyczącą funkcjonującego w polskim prawie ułaskawienia. Miało to miejsce w kontekście zastosowania prezydenckiego uprawnienia wobec Mariusza Kamińskiego, byłego szefa Centralnego Biura Antykorupcyjnego oraz trzech jego współpracowników. Wydarzenia te uzmysłowiły, że polskie prawo daje duże pole do odmiennych interpretacji. To precedensowe ułaskawienie może więc otwierać drogę do kolejnych nadużyć, zaburzających poprawne funkcjonowanie państwa i trójpodział władzy.

Mariusz Kamiński oraz jego współpracownicy zostali skazani przez sąd pierwszej instancji na karę pozbawienia wolności za przekroczenie uprawnień, wynikających z pełnionych przez nich funkcji w 2007 roku. W listopadzie 2015 roku zostali ułaskawieni przez Prezydenta A. Dudę przed uprawomocnieniem się wyroku.

W powyższej sprawie największe wątpliwości budzi fakt ułaskawienia osoby, która nie została jeszcze prawomocnie skazana. Problem potęguje dodatkowo informacja, dostępna na oficjalnej stronie internetowej Prezydenta RP[1], która jest sprzeczna z działaniem samego Prezydenta. Informacja dotycząca prawa łaski jasno wskazuje, iż „Celem postępowania ułaskawieniowego jest ustalenie, czy po wydaniu prawomocnego wyroku zaistniały w życiu skazanego szczególne wydarzenia powodujące nadmierną dolegliwość wymierzonej kary”. Jest to jednocześnie jedyny taki przypadek w historii III RP, kiedy prezydent nie czekając na ostateczne rozstrzygnięcie sądu, postanowił skorzystać ze swojego uprawnienia i zastosować prawo łaski wobec jeszcze oskarżonego, a nie już skazanego.

Konstytucja w artykule stanowiącym o prawie łaski wprawdzie nie wskazuje na konieczność istnienia prawomocnego wyroku, pozwalającego na skorzystanie z prezydenckiej prerogatywy, jednak tak szeroka interpretacja pozostaje w sprzeczności z inną konstytucyjną normą. Art. 42 ust. 3 Konstytucji RP mówi, że „Każdego uważa się za niewinnego, dopóki jego wina nie zostanie stwierdzona prawomocnym wyrokiem sądu”.  Powtórzeniem tej normy jest art. 5 § 1 Kpk. „Oskarżonego uważa się za niewinnego, dopóki wina jego nie zostanie udowodniona i stwierdzona prawomocnym wyrokiem”. Czy osoba nadal niewinna w świetle prawa może  skorzystać z prawa łaski? Nie czekając na uprawomocnienie się wyroku, sugeruje się jednocześnie, że w każdej z kolejnych instancji wyrok również byłby skazujący.

Ingerowanie w wyrok sądu zaburza istnienie równowagi władz w Polsce, wynikające z art. 10 Konstytucji RP. Warto o tym wspomnieć w kontekście  art. 139 konstytucji, stanowiącego o prezydenckim uprawnieniu do udzielenia prawa łaski.  Choć sama ustawa zasadnicza  z wyjątkiem skazania przez Trybunał Stanu, nie wyznacza granic prerogatywy Prezydenta RP, to nie oznacza, że tych granic w rzeczywistości nie ma. Nie wolno zapominać o obowiązku interpretacji Konstytucji RP z 1997 r. jako całości, a nie jako niezależnych od siebie przepisów. Tą granicą jest art. 10 ust. 1 ustawy zasadniczej, gdzie jasno wskazana została zasada podziału i równowagi władzy ustawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Równowaga oznacza, że żadna z władz, w tym przypadku prezydent, nie może dominować nad inną.

W przytoczonej sprawie M. Kamińskiego i jego współpracowników Kancelaria Prezydenta RP starała się wyjaśnić, że motywem działania głowy państwa było uwolnienie wymiaru sprawiedliwości od rozgrywek politycznych. Zdaniem prezydenta każde rozstrzygnięcie sądu, przesądzające o winie, bądź jej braku zostałoby uznane za wyrok polityczny. W zaistniałej sytuacji, dokonanie aktu łaski wobec oskarżonych również przybrało charakter rozgrywki politycznej. Tym bardziej, iż dwoje ułaskawionych objęło stanowiska rządowe w rządzie Beaty Szydło, wywodzącej się z tej samej partii politycznej co prezydent A. Duda. Tym sposobem poziom upolitycznienia owej sprawy jest obecnie dużo wyższy, niż miało to miejsce w normalnym toku postępowania.

Nie podlega wątpliwości, że Prezydent miał prawo skorzystać z konstytucyjnej prerogatywy, jednak jej granice okazały się być zbyt szerokie, wykraczające poza podział władzy w Rzeczypospolitej. Pokazuje to siłę prezydenckiego uprawnienia, które w zaistniałej sytuacji wydaje się być ponad wszystkimi pozostałymi władzami. Dotychczas jednak żaden z prezydentów nie zastosował go wobec nieprawomocnego wyroku[2]. Czy uprawnienie Prezydenta nie stanowi zbyt dużej siły, która powoduje zachwianie równowagi władz w Polsce? Ułaskawienie przed prawomocnym wyrokiem sądu jest ingerencją w kompetencje władzy sądowniczej. Obecny precedens daje możliwość wykorzystywania podobnego mechanizmu w przyszłości, co może stanowić zagrożenie dla demokratycznego państwa prawnego.

Artykuł Czy Prezydent zastępuje sądy? Spór o ułaskawienie. pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Popularność stosowania mediacji i innych polubownych metod rozwiązywania sporów (ADR) w podmiotach publicznych (spółki skarbu państwa, urzędy) jest niewielka. Co ogranicza wykorzystanie tych metod przed podmioty publiczne?

Celem polubownych metod rozwiązywania sporów jest wypracowanie porozumienia satysfakcjonującego obie skonfliktowane strony; porozumienia, które na gruncie prawa przybiera postać ugody. Ugodę reguluje art. 917 kodeksu cywilnego stanowiąc, iż przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Jak wskazał  Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 16 maja 2014 r., warunkiem uznania czynności prawnej za ugodę są wzajemne ustępstwa obu stron (I ACa 86/14); ustępstwo tylko jednej strony stosunku prawnego nie wystarczy do przyjęcia, iż doszło do zawarcia ugody (tak ten sam Sąd w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., V ACa 724/12).

To właśnie wymóg ustępstwa w połączeniu z ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest z pewnością jednym z hamulców w korzystaniu z mediacji oraz innych polubownych metod rozwiązywania sporów przez tzw. podmioty publiczne.

Ustawa ta określa bowiem zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wynika z niej, że  naruszeniem tej dyscypliny finansów jest m.in.

1. nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych;
2. ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
3. niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych
4. pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
5. niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty;
6. dopuszczenie do przedawnienia tej należności;
7. niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

To tylko niektóre z przykładów, które wymienia ustawa, a których jest kilkanaście. Dodać należy, że warunkiem stwierdzenia, iż naruszono dyscyplinę finansów publicznych nie jest jedynie wymierna szkoda dla budżetu. Dobrem chronionym w przepisach regulujących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest także ład prawny systemu finansów publicznych. Wszystkie naruszenia prawa określone jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały przez ustawodawcę uznane za szkodliwe dla niniejszego ładu prawnego (tak orzeczenie Regionalne Komisji Orzekającej z dnia 19 listopada 2012 r., RKO.5011.167.2012).

Ponadto,  odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje spory krąg osób – odpowiedzialność tę ponoszą m.in. kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, ich pracownicy, którym powierzono wykonywanie obowiązków w tej jednostce, a nawet osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami, ale także osoby zobowiązane do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, którym przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki itd.

Mało tego, odpowiedzialność ta jest tak szeroka, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Odpowiedzialność ta jest niemal obiektywna; wina nieumyślna, błąd, dobre intencje, jakiekolwiek szlachetne zamiary strony nie są żadnym usprawiedliwieniem. Świadczyć może o tym np. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 5 marca 2009 r. „Obwiniony tłumaczył w toku postępowania, że jego decyzja o zakupie karetek miała na celu ratowanie życia i zdrowia. Nie kwestionując tych słusznych intencji, GKO zwraca uwagę, że nie opłacając składek zdrowotnych lub opłacając je z opóźnieniem w gruncie rzeczy Obwiniony przyczyniał się do ograniczania funduszy na ochronę zdrowia, a to w konsekwencji niewątpliwie prowadziło do zaniżania poziomu zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych obywateli. Jego działania, nawet jeśli uznać, że służyły dobrej sprawie, to jednak destabilizowały ład finansów publicznych” (BDF1/4900/3/3/09/75). Usprawiedliwieniem nie jest również błąd co do prawa, gdyż osobę pełniącą funkcję kierownika jednostki cechować powinna wysoka świadomość prawna oraz znajomość przepisów prawa na poziomie wyższym niż podstawowy (tak Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 21 marca 2011 r., BDF1/4900/12/13/11/507). Podobnie bezgraniczne zaufanie do podległych pracowników odnośnie przestrzegania przez nich obowiązujących przepisów i dokonywania prawidłowej ich interpretacji, a także zaniechanie dokonania weryfikacji ich działań, uznać należy za uchybienie obowiązkom kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej (orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 6 listopada 2009 r., ZDB-4100-42/2008-34/2009). Kierownik jednostki nie może również uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości z tego powodu, że „zatrudnia wykwalifikowane osoby na wysokich stanowiskach” (tak orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 24 marca 2011 r., BDF1/4900/107/117/10/3125).

Nie jest oczywiście tak, że podmiot publiczny nie może zawrzeć ugody; w tym zakresie bowiem, z nielicznymi wyjątkami, podmioty te podlegają regułom prawa cywilnego jak wszyscy pozostali uczestnicy stosunków cywilnoprawnych. Niemniej jednak, jak jednak wskazała Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r. (DF/GKO-4900-26/30/07/18) „rezygnacja z wierzytelności przez jednostkę sektora finansów publicznych nie może być zupełnie dowolna. Jednostki te powinny kierować się w swojej działalności finansowej zasadami celowości, oszczędności i działania dla dobra finansów publicznych”. Niedookreśloność wskazanych kryteriów w powiązaniu z szerokim zakresem ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych skutkuje tym, że osoby ponoszące tę odpowiedzialność mogą obawiać się sięgnąć po polubowne metody rozwiązywania sporu w sytuacji konfliktu.

Załóżmy np. że podmiot publiczny posiada roszczenie o kary umowne w stosunku do kontrahenta – podmiotu prywatnego. Chcąc się z nim porozumieć, podejmuje próbę ugodowego załatwienia sporu. Jakie ma on jednak możliwości, skoro po pierwsze nienaliczenie kary umownej narazi go na szereg zarzutów od korupcji po nepotyzm, a po drugie nienaliczenie kary umownej prowadzi do popełnienia czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez nie dochodzenie należności jednostki sektora finansów publicznych (orzeczenie GKO z 19 listopada 2007 r., DF/GKO-4900-57-61/RN-20/07/2356)? Jak organ może prowadzić negocjacje w dobrej wierze, aby rozłożyć własną należność wobec kontrahenta na raty, jeśli w sytuacji niedojścia porozumienia do skutku narażony będzie na odpowiedzialność na nieregulowanie należności skutkujące koniecznością zapłaty odsetek?

Rozwiązywanie sporów przez podmioty publiczne w taki sposób, aby polubownie doprowadzić do zawarcia ugody, jest dla osób ponoszących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tak ryzykowne, iż na takie rozwiązanie się nie decydują. Zmiana tego stanu rzeczy wydaje się więc niemożliwa bez zmiany w/w ustawy w tym zakresie.

Artykuł Problemy z mediacją w sektorze publicznym pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.