W dniu 1 czerwca 2018 r. odbyła się długo oczekiwana rozprawa przed Wielką Izbą Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) w sprawie Celmer (C-216/18 PPU).

Czytelnikom nieznającym tej sprawy wyjaśniam: Celmer dotyczy wykonania europejskiego nakazu aresztowania (ENA) wobec Artura Celmera (oznaczonego w postępowaniu jako LM) – Polaka podejrzanego o handel narkotykami. W marcu br. irlandzki High Court odmówił jego ekstradycji z obawy o stan praworządności w Polsce, wynikających z ostatnich zmian w sądownictwie. Rozumowanie sędzi Aileen Donnelly – autorki pytania – opierało się przede wszystkim na wniosku Komisji Europejskiej z dnia 20 grudnia 2017 r., złożonym na podstawie art. 7 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej (TUE).

High Court zwrócił się do TSUE o odpowiedź na dwa pytania:

1. Czy wynikający z orzeczenia w sprawie Aranyosi i Căldăraru podwójny test dotyczący zawieszenia ENA stosuje się do sprawy Celmer? Przypominam, że w orzeczeniu w sprawie Aranyosi TSUE wskazał na dwojaki obowiązek organu sądowego wykonującego ENA: (i) przeprowadzenie oceny systemowych lub ogólnych nieprawidłowości w państwie wydającym nakaz oraz (ii) konkretne i precyzyjne zbadanie sytuacji zainteresowanej osoby.
2. Jeżeli powyższy test nie ma zastosowania, to czy pomimo ogólnego stwierdzenia, że dochodzi do systemowego naruszania praworządności, należy także ustalić, czy konkretnie A. Celmer jest narażony na ryzyko „rażącego naruszenia” standardów rzetelnego procesu oraz jakie dowody (na brak tego ryzyka) organ sądowy wykonujący ENA może uznać za wystarczające?

Bez wątpienia stawka w tej sprawie jest wysoka. Z jednej strony wyraźnie zagrożona jest skuteczność mechanizmu ENA, określonego w decyzji ramowej (DR) i sprecyzowanego w orzeczeniu w sprawie Melloni. Może to doprowadzić do znacznie większych konsekwencji dla całej architektury wzajemnego zaufania i uznawania orzeczeń w sprawach karnych (patrz tutaj i tutaj ) i cywilnych w ramach europejskiej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Z drugiej strony Celmer dotyka sedna problemów związanych z obecnymi reformami polskiego wymiaru sprawiedliwości i wynikających z tego obaw o niezależność sądownictwa.

Sprawa jest tym bardziej delikatna, że niedawno TSUE uznał prawo do skutecznej ochrony przez niezależny sąd za ogólną zasadę prawa unijnego (zob. orzeczenie w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses, pkt 35; jego dogłębną analizę można znaleźć tutaj). Biorąc pod uwagę trwające negocjacje w ramach art. 7 TUE między rządem polskim a Komisją, sprawa Celmer jest niewątpliwie zarówno skrajnie polityczna jak i skrajnie delikatna.

Celmer uwidacznia również, bardziej ogólny i nasilony w ciągu ostatnich lat, proces „usądowienia” polityk Unii Europejskiej (dobitny przykład to sprawa Gauweiler dotycząca polityki gospodarczej i monetarnej UE). Ze swojej natury, ENA okazał się dla krajowych sędziów przydatnym narzędziem zaangażowania TSUE do kwestii politycznych dotyczących UE (oprócz Celmer zob. także sprawę C-191/18, zainicjowaną przez irlandzki High Court, a dotyczącą ekstradycji do Wielkiej Brytanii po Brexicie).

Biorąc to pod uwagę, nie dziwi, że orzeczenie w sprawie Celmer zostało uznana przez mainstreamowe media za prawdopodobnie najważniejszy werdykt TSUE wydany w tym roku. Sprawa zrodziła kontrowersje polityczne, doprowadziła do bezpardonowych ataków na sędzię Donnelly (patrz tutaj i tutaj) i jest szeroko dyskutowana na branżowych blogach i w mediach społecznościowych.

Rozprawa

W piątek, 1 czerwca, podczas długiej 4-godzinnej rozprawy, sędziowie TSUE wysłuchali argumentów irlandzkiego ministra sprawiedliwości i równości oraz adwokata A. Celmera. Uwagi na piśmie przedstawiły Polska i Węgry (poddawane obecnie silnej krytyce z powodu ataków na praworządność), Hiszpania (szczególnie zainteresowana ENA ze względu na sprawę C. Puigdemonta), Holandia (oczekująca na decyzje w sprawie zawieszenia ENA) oraz Komisja Europejska. Trybunał bardzo aktywnie uczestniczył w postępowaniu, a rzecznik generalnyTSUE E. Tanczew, podobnie jak sędziowie, zadawali wszystkim uczestnikom wiele pytań.

Rozprawa skupiła się na dwóch głównych punktach: (i) warunkach zawieszenia ENA wobec A. Celmera w świetle podwójnego testu z orzeczenia Aranyosi i Căldăraru oraz (ii) związku między testem Aranyosi a art. 7 TUE.

Następna część artykułu podsumowuje główne argumenty uczestników i dokonuje próby wyprowadzenia wniosków. Dyplomatyczny język stosowany przez Komisję (i innych uczestników) nie przyczynia się do przejrzystości, a momentami pokazuje, jak problematyczna dla Brukseli jest ta sprawa. Poniższy tekst opieram na ustnym etapie postępowania, wskazując że warto skonfrontować go z uwagami zgłoszonymi na piśmie (jeśli tylko będą dostępne).

Czy test Aranyosi stosuje się do Celmera?

Pierwsza z dyskutowanych kwestii dotyczyła tego, czy podwójny test Aranyosi stosuje się do sprawy Celmer. Przedstawiciele Irlandii, Komisji i Holandii wyrazili pozytywną opinię co do zastosowania tego testu i uznania obowiązku sądów do zastosowania obu jego etapów. Pierwszy z nich dotyczy sprawdzenia, czy istnieją systemowe nieprawidłowości w wymiarze sprawiedliwości państwa wydającego ENA. W tym przypadku można to udowodnić tym, że Komisja wszczęła postępowania w sprawie art. 7 TUE. Ten argument podzieliła większość uczestników. Hiszpania, Polska i Węgry (z różnych powodów) poparły przeciwny pogląd odrzucając możliwość zastosowania testu Aranyosi. Argument Hiszpanii dotyczył absolutnego charakteru prawa zagrożonego w sprawie Aranyosi (zakazu nieludzkiego traktowania z art. 4 Karty Praw Podstawowych UE i art. 3 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka; zob. też Aranyosi, pkt. 85–87) w porównaniu z względnym charakterem prawa do sądu wynikającego art. 47 KPP i art. 6 EKPCz. Zdaniem Hiszpanii, istota sprawy Celmer dotyczy wzajemnego zaufania i może prowadzić do niezgodności z linią orzeczniczą TSUE opartą o orzeczenie Melloni. Ponadto, Hiszpania utrzymuje, że pełne zastosowanie testu Aranyosi wymagałoby od sądu dogłębnej oceny stanu wymiaru sprawiedliwości w innym państwie, co jest zadaniem niewykonalnym dla krajowych organów sądowych. Węgry i Polska również były przeciwne zastosowaniu testu Aranyosi, uznając że procedura z art. 7 TUE ma charakter przede wszystkim polityczny. Co więcej, Węgry wskazały że istnienie mechanizmów monitorowania (takich, jak oficjalne statystyki dotyczące przeludnienia więzień) ułatwiło dochodzenie organowi sądowemu wykonującemu nakaz w sprawie Aranyosi, podczas gdy w sprawie Celmer ustalenie naruszenia przepisów prawa wymaga bardziej kompleksowej oceny, która – właśnie ze względu na jej złożoność – podlega procedurze przewidzianej w art. 7 TUE.

Indywidualna ocena a „rażące naruszenie” prawa do sądu

Drugi etap testu Aranyosi (wymagający indywidualnej oceny sytuacji) był szeroko dyskutowany podczas rozprawy, co może sugerować kształt ostatecznego rozstrzygnięcia w sprawie Celmer. Pytania sędziego-sprawozdawcy (Rosario Silvy de Lapuerty) i rzecznika generalnego (Ewgenija Tanczewa) dotyczące potencjalnego lub rzeczywistego ryzyka „rażącego naruszenia” prawa do sprawiedliwego procesu rzucają światło na pisemne uwagi przedstawione przez uczestników.

Adwokat A. Celmera przypomniał, że nie należy lekceważyć negatywnych ocen dotyczących ogólnych problemów z niezależnością polskiego sądownictwa, dokonanych przez różne organy (Komisję, Parlament Europejski, Komisję Wenecką i organizacje pozarządowe) – również w świetle sprawy Associação Sindical dos Juízes Portugueses. Poproszony o dalsze wyjaśnienia, wskazał że prawo jego klienta do rzetelnego procesu w Polsce może być zagrożone, np. poprzez projektowane zmiany w postępowaniach dyscyplinarnych wobec sędziów (z czym zgodziła się Komisja, zauważając jednak, że A. Celmera nie oskarżono o przestępstwo polityczne). Niemniej jednak, pełnomocnik Celmera wskazał, że organ sądowy wykonujący ENA napotkał na praktyczne przeszkody w uzyskaniu informacji w sprawie naruszeń art. 47 KPP i art. 6 EKPCz od polskiego sądu wydającego nakaz. Sprawiło to, że indywidualna ocena, wymagana przez Aranyosi, nie mogła być odniesiona do przypadku A. Celmera.

Pozostali uczestnicy zgodzili się z tym, że przeprowadzenie indywidualnej oceny jest niezbędne dla zawieszenia ENA. Odniesiono się do punktu 10 preambuły i art. 1 ust. 3, art. 15 ust. 2 DR, jak również do orzecznictwa TSUE (sprawy Aranyosi i Căldăraru, Piotrowski i Banger) i Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawy Harkins p. Zjednoczonemu Królestwu, Urban p. Polsce i Baka p. Węgrom odnośnie konkretnego „rażącego naruszenia” prawa do sądu). Zdaniem Irlandii, Komisji i Holandii to na A. Celmerze spoczywa obowiązek wykazania konkretnych zagrożeń co do rzetelności jego procesu w Polsce. Irlandzki High Court mógłby wówczas skorzystać z art. 15 ust. 2 DR i zwrócić się do organu wydającego ENA o wszystkie niezbędne informacje uzupełniające – podejmując następnie decyzję w sprawie ekstradycji, wysłuchując argumentów strony polskiej.

Zauważam, że Hiszpania wyraziła wątpliwości co do zastosowania art. 15 ust. 2 DR, uznając, że jest to możliwe wyłącznie jako środek ostateczny. W tym samym wątku, jak się wydaje, Komisja – w pewnym stopniu – przyznała rację argumentowi adwokata A. Celmera odnośnie indywidualnej oceny na podstawie art. 15 ust. 2 DR w tym konkretnym przypadku. Sędziowie zwracali też uwagę na sprzeczność w sytuacji, gdy istnieje przekonujący dowód braku gwarancji na sprawiedliwy proces, a jednak wymaga się od podejrzanego, by udowodnił możliwość wystąpienia nieprawidłowości w jego konkretnym przypadku. Uważam więc, że opinia rzecznika generalnego Eleanor Sharpston w sprawie Radu (pkt. 82–84) może mieć również znaczenie dla tego postępowania.

Dygresja: dowody w teście Aranyosi

Jedna z najbardziej kontrowersyjnych kwestii, co do zastosowania testu Aranyosi w praktyce, dotyczy dowodów, które należy wziąć pod uwagę – po pierwsze – przy ocenie systemowych lub ogólnych nieprawidłowości w państwie wydającym ENA, a po drugie – przy weryfikacji indywidualnej sytuacji zainteresowanej osoby. Odnosi się to również do sprawy Celmer.

Z jednej strony Komisja zaproponowała pewne kryteria pozwalające na ocenę poszczególnych czynników ryzyka – oparte albo na obiektywnych przesłankach, takich jak charakter przestępstwa (np. przestępstwa polityczne) lub na subiektywnych ocenach (np. podejrzany jest aktywnym przeciwnikiem partii rządzącej lub może spotkać się z dyskryminacją ze względu na np. cechy etniczne). Jednakże, według mnie, kryteria te wydają się zbyt wąskie, by objąć szersze spektrum naruszenia art. 47 KPP lub art. 6 EKPCz.

Z drugiej strony, co ciekawsze, dyskutowano również o wartości wniosku z art. 7 ust 1 TUE autorstwa Komisji. Państwa członkowskie opowiadające się za stosowaniem testu Aranyosi (Irlandia i Holandia) podzielają pogląd, że wniosek ten spełnia wymogi pierwszego kroku omawianego testu i może stanowić punkt wyjścia dla indywidualnych ocen, nawet jeśli (zdaniem Irlandii) sądy zobowiązane są do działania case-by-case. Komisja zgodziła się z tą opinią.

Węgry i Polska – przeciwnie – oparły się na kolejnych etapach procedury art. 7 TUE (opisanych w pierwszych trzech ustępach tego artykułu) nie tylko w celu zakwestionowania prawa Komisji do stwierdzenia naruszeń wartości Unii określonych w art. 2 TUE, ale także do pomniejszenia znaczenia komisyjnego wniosku w omawianym postępowaniu. Ich zdaniem dokumenty wydane na pośrednich etapach procedury art. 7 TUE nie mogą służyć podważeniu wzajemnego zaufania między państwami członkowskimi. Według Polski i Węgier dokumenty te jedynie zwracają uwagę na niebezpieczeństwo naruszeń w świetle nieaktualnej analizy, która nie uwzględnia poprawek do ustaw sądowych już zaproponowanych przez polski rząd, nie wspominając o dalszych zmianach, które mogą się pojawić w wyniku wciąż trwających negocjacji z Komisją. Przeciwnie – tylko Rada ma ostatnie słowo jeśli chodzi o stwierdzenie naruszenia art. 2 TUE. Oparcie się na wstępnej ocenie Komisji – wedle argumentacji Polski i Węgier – oznaczałoby istnienie domniemania naruszenia praworządności i mogłoby być uznane jako naruszenie prawa Polski do bycia wysłuchanym w trybie art. 7 TUE i możliwości kwestionowania wniosku Komisji.

Związek między testem Aranyosi a art. 7 TUE

Relacji między testem Aranyosi a art. 7 TUE nie można analizować bez uwzględnienia potencjalnego wpływu orzeczenia w sprawie Celmer na wzajemne zaufanie w ramach unijnej przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości. Niemal wszyscy uczestnicy rozprawy zgodzili się co do znaczenia wzajemnego zaufania dla kwestii egzekwowania ENA, co wyrażono również w sprawie Melloni. Uczestnicy zgodzili się z argumentami Irlandii, iż sprawa Celmer może wywołać chaos w mechanizmie ENA i doprowadzić do bezkarności przestępców. Niemniej jednak, jak zauważyło wielu uczestników, wzajemne zaufanie nie bezgraniczne, a wyjątki zostały określone w DR (pkt 10 preambuły oraz art. 1 ust. 3) oraz w orzecznictwie TSUE. Z drugiej strony adwokat A. Celmera odrzucił argument dotyczący skutków wyroku w sprawie jego klienta dla mechanizmu ENA, twierdząc że wyjątkowość rozpatrywanej sprawy (trwające postępowanie z art. 7 TUE wobec Polski) mógłaby przybrać rolę „filtra”, co według niego oznacza, że generalne zawieszenie ENA nie wchodzi w grę.

Jeśli chodzi o szczególny związek między Aranyosi a procedurą z art. 7 TUE, to opinie uczestników były różnorodne.

Aby rozwiązać konflikt między niezależnością sądownictwa a wzajemnym zaufaniem, adwokat A. Celmera wezwał TSUE do przypomnienia sobie wartości wyrażonych w TUE. Dokonał rozróżnienia między podstawowymi wartościami Unii (art. 2 TUE), celami, dla których ustanowiono UE (art. 3 TUE) i środkami służącymi osiągnięciu tych celów (art. 4 TUE). Twierdził, że te ostatnie nie powinny przeważać nad wartościami UE i wezwał sędziów do zachowania równowagi między artykułem 2 TUE, wyrażającym „całe dziedzictwo ludzkiej cywilizacji i demokracji” a wzajemnym zaufaniem, które porównał do małżeństwa („mąż nie ma prawa żądać miłości, powołując się na zobowiązanie małżeńskie żony”). Co więcej, kontrola praworządności w ramach mechanizmu z art. 7 TUE nie może być zamiennikiem dla ochrony praw człowieka: choć ich treść może się pokrywać, podejście Rady do art. 7 ma zupełnie inny charakter.

Polska i Węgry domagały się wyraźnego rozróżnienia między procedurą z art. 7 TUE a oceną sądów jeśli chodzi o ENA. Ich zdaniem, zastosowanie testu Aranyosi do sprawy Celmer może doprowadzić do obejścia przepisów TUE. Oceny dotyczące praworządności powinny być dokonywane wyłącznie w ramach postępowania politycznego określonego w art. 7 TUE. Wywołują one skutki prawne tylko wtedy, gdy naruszenia zostaną stwierdzone na ostatnim etapie tej procedury (art. 7 ust. 3 TUE). Inna interpretacja pozostawiłaby uznaniu sądów krajowych wykonywanie ENA i mogłaby doprowadzić do ogromnych rozbieżności między poszczególnymi państwami. W konsekwencji Polska zakwestionowała też uprawnienia TSUE określone w art. 269 TUE do wydania orzeczenia w sprawie Celmer. Wedle tej argumentacji, Trybunał miał prawo działać wyłącznie w przypadku skargi wniesionej przez Komisję przeciwko Polsce w marcu br. (C‑192/18).

Zdaniem Irlandii test Aranyosi zobowiązuje sądy do rozpatrzenia in concreto każdej sprawy, ale nie do zastąpienia roli Rady w procedurze z art. 7 TUE. Poszanowanie dla zasad praworządności ma znaczenie przy badaniu prawa do rzetelnego procesu według wymogów testu Aranyosi, ale samo w sobie nie jest wystarczające.

Argumenty Komisji i Holandii również odnosiły się do tej ostatniej kwestii. Chociaż procedura z art. 7 TUE jest niezależna od postępowania sądowego, organy sądowe wykonujące ENA zachowują prawo do badania takich kwestii in concreto w ramach obowiązku wynikającego z drugiego etapu testu Aranyosi. Ich zdaniem, aby sprostać temu zadaniu sądy krajowe nie mogą ignorować przekonywających dowodów na istnienie zagrożenia dla niezawisłości sądów. Poproszona o wyjaśnienie swojego stanowiska – w kwestii relacji pomiędzy procedurą z art. 7 TUE a drugim etapem testu Aranyosi – Komisja przyznała, że to problem delikatny i odpowiedziała, że z istoty art. 7 TUE wynika zawieszenie europejskich nakazów aresztowania, ale tylko wtedy, gdy wszystkie etapy procedury z art. 7 TUE zostały zakończone.

Jeśli chodzi o rozróżnienie między postępowaniem z art. 7 TUE a rozstrzyganiem przez sądy krajowe, stanowisko Hiszpanii było generalnie podobne do tego prezentowanego przez Węgry i Polskę. W opinii tego kraju, rozwiązanie pozwalające sądom krajowym na przeprowadzanie szerokiego badania stanu obcego wymiaru sprawiedliwości jest nie tylko nierealne, ale może również naruszać skutki wynikające z orzeczenia Melloni. Gdyby takie działanie było dozwolone, sądy mogłyby stosować wyższe standardy oceny innego państwa, wykraczające poza te ustanowione w DR (pkt 10 preambuły i art. 1 ust. 3).

Epilog

Nie mam wątpliwości, że wątpliwości prawne, wynikające z omawianej sprawy, będą szeroko opisywane na wielu stronach. Bez względu na odpowiedzi, których udzieli TSUE w sprawie Celmer, już sama rozprawa była cenną lekcją, pokazującą wyraźne stanowisko Komisji w sprawie zmian w polskim sądownictwie.

Przedstawiciel Polski twierdził, że argumenty podniesione przez adwokata A. Celmera – takie jak brak wykonania i publikacji orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości, czy udział władzy wykonawczej w postępowaniach dyscyplinarnych sędziów – są zbyt daleko idące i nie odzwierciedlają rzeczywistości. Co bardziej istotne, prawnik reprezentujący Polskę stwierdził, że trwający dialog pozwolił na zmniejszenie różnic między większością rządową w Polsce a Komisją. Dialog ten już doprowadził do wycofania się niektórych kontrowersyjnych zmian (takich jak wprowadzenie różnego wieku emerytalnego dla sędziów kobiet i mężczyzn).

Z drugiej strony Komisja odrzuciła wszystkie polskie argumenty. Jej zdaniem, proponowane zmiany w żadnym wypadku nie są wystarczające, aby złagodzić nadal aktualne obawy Komisji. Obawy te dotyczą tak kluczowych kwestii, jak „autorytarna” reorganizacja sądów, przymusowe przejście w stan spoczynku znacznej liczby sędziów Sądu Najwyższego, bojkot wyborów Krajowej Rady Sądownictwa, czy wreszcie umożliwienie władzy wykonawczej wywierania bezpośredniego lub pośredniego wpływu na postępowanie dyscyplinarne sędziów, którzy mogą być teraz pociągnięci do odpowiedzialności za treść swoich wyroków. Tę ostatnią kwestię w pytaniach do strony Polskiej podkreślał szczególnie prezes TSUE, sędzia Koen Lenaerts (zob. więcej informacji na temat zmian w polskim sądownictwie na stronach Iustitii; zwięzłe podsumowanie znajduje się tutaj). Konkludując, Komisja stwierdziła, że wszystkie zarzuty wobec Polski pokazują ponury obraz polskiego sądownictwa, oraz że odnotowano już podejrzane przypadki postępowań dyscyplinarnych wobec sędziów. Podobnego zdania były Irlandia i Holandia. Oba państwa wspólnie stwierdziły, że sprawy Celmer nie należy instrumentalnie wiązać ze stanem polskiego sądownictwa celem poparcia zmian przeprowadzanych przez polski rząd.

Jak pokazała rozprawa, Trybunał mógłby z łatwością zastosować wąskie (i wygodne) podejście, orzekając że do Celmera również stosuje się testy in concreto i „rażącego naruszania” prawa do sądu, wskazane w wyroku Aranyosi i orzecznictwie ETPCz (w tym zakresie zob. także ostatnie wnioski rzecznika generalnego TSUE Michala Bobka w trwającym postępowaniu w sprawie C-89/17, Banger, pkt. 78–81). Nawet w takim przypadku nie należy jednak lekceważyć wartości opartych na dowodach, indywidualnych zapytań dotyczących stanu polskiego sądownictwa zadawanych przez sądy krajowe, ani wnioskowań opartych o logikę.

Z drugiej strony, dopiero okaże się czy TSUE jest gotów stawić czoła zjawisku odstępstw od praworządności (rule of law backsliding) i na ile jest skłonny skupić się na kontrowersyjnych reformach polskiego sądownictwa, które podważają niezależność wymiaru sprawiedliwości w jednym z państw członkowskich. Niedawne orzeczenie w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses (pkt. 36–37, 41–44) pokazało, jak ważna jest gotowość  TSUE do działania jako organ quasi-konstytucyjny (zob. również tutaj), gotowy do ochrony samej istoty Unii Europejskiej i podstawowych wartości z art. 2 TUE. Wyrok w sprawie sędziów portugalskich był przez niektórych postrzegany jako sygnał dla Warszawy (zob. tutaj i tutaj).

Sprawa Celmer stwarza TSUE doskonałą okazję, by wspomóc instytucje Unii w sytuacji, gdy natrafiają na polityczny ślepy zaułek (przypominam, że art. 7 ust. 2 TUE wymaga jednomyślności Rady) i wkroczyć w sedno problemów politycznych trapiących UE i zagrażających jej przyszłości.

Przecież nie wydarzy się to po raz pierwszy – była już sprawa Gauweiler. Hic Rhodus, hic salta!

Opinia rzecznika generalnego zostanie wydana w dniu 28 czerwca 2018 r.

Źródło zdjęcia: strona Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.

Artykuł Hic Rhodus, hic salta: przełomowe przesłuchanie przed TSUE w sprawie Celmer pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Przez wiele lat Polska była przedstawiana jako przykład sukcesu i udanej, pokojowej transformacji gospodarczej i ustrojowej. Dzięki początkowym wolnorynkowym reformom i kontynuacji pro-reformatorskiej ścieżki przez kolejne rządy byliśmy świadkami szybkiego i stabilnego wzrostu gospodarczego w Polsce, który doprowadził do największego wzrostu poziomu PKB na mieszkańca w regionie. Ukraina miała nieco wyższy niż Polska poziom PKB na mieszkańca w 1990 r., ale dziś widzimy, jak brak udanych reform gospodarczych i politycznych doprowadził do gigantycznych różnic pomiędzy tymi dwoma krajami.

W tym okresie różne partie polityczne – od prawicowych konserwatystów po lewicowych socjaldemokratów – były obecne w kolejnych rządach, wymieniając się władzą w sposób pokojowy. Nie było poważnych ataków legislacyjnych głównych sił politycznych na fundamenty Konstytucji RP z 1997 r. Ogólny poziom jakości instytucji zdecydowanie się poprawił dzięki krajowym wysiłkom i zewnętrznym bodźcom, takim jak wejście do Unii Europejskiej i NATO. Ponieważ w dalszej części swojego wystąpienia skupiam się na praworządności i sądownictwie, warto podkreślić, że niezależność sądownictwa od polityków była również ważną zmianą instytucjonalną, osiągniętą w Polsce po upadku komunizmu.

Jednak dobre zmiany z przeszłości nie są wystarczającą gwarancją przyszłych sukcesów. Znamy z historii wiele przypadków odchodzenia od dobrych rozwiązań instytucjonalnych i przechodzenia do złych transformacji: w obszarze demokracji, rządów prawa, wolności gospodarczej, tak ważnej dla przedsiębiorczości, czy jakości instytucji.

Rządy w państwach demokratycznych mogą zostać przejęte przez niedemokratycznych przywódców. A. Łukaszenka, V. Putin, R. Erdogan czy niektórzy przywódcy w Ameryce Łacińskiej wygrali demokratyczne wybory, aby następnie osłabić system demokratyczny lub całkowicie zlikwidować demokrację. V. Orban na Węgrzech zdobył większość konstytucyjną i użył tej władzy do ograniczenia konkurencji politycznej poprzez wprowadzenie zmian w systemie wyborczym i mediach a także osłabienie praworządności. Ponadto, V. Orban ogłosił w 2014 r. koniec „liberalnej demokracji” na Węgrzech. Jarosław Kaczyński, prezes Prawa i Sprawiedliwości, stwierdził w 2011 r., że jest przekonany, że nadejdzie sukces wyborczy PiS i „taki dzień, kiedy będziemy mieć w Warszawie Budapeszt”. Widzimy dziś wiele podobieństw pomiędzy zmianami na Węgrzech i w Polsce, jednak polski rząd nie ma większości konstytucyjnej, choć zachowuje się tak, jakby ją miał.

Nie ma wątpliwości, że Prawo i Sprawiedliwości wygrało demokratyczne wybory (po bardzo populistycznej kampanii wyborczej) i Polska wciąż jest demokracją, pomimo ostrych haseł, które słyszymy w debacie publicznej. Wydaje mi się, że niektóre z tych słów powinny być zarezerwowane na trudniejsze czasy – oby takie nigdy nie nastały. Przesada może czasami przynosić odwrotne skutki.

Jednak zamiast wzmacniać system demokratyczny, w tym rządy prawa, PiS prowadzi Polskę w przeciwnym kierunku. 24 lipca br. Prezydent Andrzej Duda ogłosił plan zawetowania dwóch z trzech kontrowersyjnych ustaw dotyczących wymiaru sprawiedliwości, co jedynie spowolni ten proces.  Większość zagrożeń wymienionych w „Deklaracji Wsparcia dla Demokracji”, ogłoszonej przez Center for International Private Enterprise (CIPE) i europejskich partnerów, jest dziś  także w naszym kraju, nadal aktualna.

Wiele osób w Polsce uwierzyło, że wygranie wyborów i posiadanie większości (37 proc. głosów) oznacza, że zwycięzca może zrobić wszystko. Obietnice i hasła wyborcze partii rządzącej pogłębiły to przekonanie. W związku z tym osłabieniu uległo przywiązanie części społeczeństwa do mechanizmów wzajemnego ograniczania (z ang. checks and balances) i podziału (z ang. separation of powers) władz czy ochrony praw mniejszości.  Jest to szkodliwe zjawisko dla jakości demokracji i może mieć długotrwałe konsekwencje. Na szczęście ostatnie protesty, które doprowadziły do prezydenckich wet, pokazują, że jest w Polsce też istotna część społeczeństwa przywiązana do demokratycznych wartości. Oby grupa ta była coraz silniejsza w przyszłości, także dzięki ostatnim wydarzeniom na ulicach polskich miast.

Wyzwania dla demokracji – przyszłość rządów prawa w Polsce

Prawo i Sprawiedliwość nie odpowiedziało jak na razie na wiele wyzwań stojących przed Polską ,w tym tych w sferze gospodarczej. Wręcz przeciwnie, niektóre działania PiS, takie jak rozrost państwa socjalnego, bez zapewnionych źródeł finansowania, czy obniżenie wieku emerytalnego, kiedy społeczeństwo się starzeje, pogorszyły sytuację. To co jest teraz kluczowym wyzwaniem, to jednak przyszłość rządów prawa.

Jak stwierdził amerykański Departament Stanu, w jednej z ostatnich informacji prasowych, „polski rząd kontynuuje wprowadzanie przepisów, które zdają się  ograniczać niezależność sądownictwa i osłabiać zasady państwa prawa w Polsce”. Byliśmy świadkami różnych aktów prawnych, które przyczyniły się do tego procesu:

• Trybunał Konstytucyjny: partia rządząca nominowała kliku sędziów w sposób naruszający Konstytucję RP i przejęła polityczną kontrolę nad Trybunałem. Stanowi to zagrożenie dla wprowadzania w przyszłości przez PiS kolejnych niekonstytucyjnych ustaw w różnych obszarach.
• Ustawa o ustroju sądów powszechnych: przepisy ustawy pozwolą Ministrowi Sprawiedliwości (będącemu jednocześnie Prokuratorem Generalnym) na odwołanie wszystkich prezesów sądów w Polsce w sposób arbitralny w ciągu 6 miesięcy od wejścia przepisów w życie. Minister nie będzie musiał odbywać wiążących konsultacji z Krajową Radą Sądownictwa, jak miało to miejsce w przeszłości.
• Partia rządząca forsowała dwie inne ustawy, które stanowiły poważne zagrożenie dla niezależności sądownictwa i zasad państwa prawa: o Krajowej Radzie Sądownictwa i Sądzie Najwyższym. Te dwie kontrowersyjne ustawy wywołały protesty na ulicach Polski i reakcje międzynarodowe, co przyczyniło się do zawetowania tych ustaw przez Prezydenta Andrzeja Dudę.
• Marcin Matczak z Uniwersytetu Warszawskiego ostrzegał jeszcze przed prezydenckimi wetami: „Jeśli mechanizmy użyte [przez PiS – przyp. autora] w Trybunale Konstytucyjnym jako narzędzie do walki politycznej zostaną wykorzystane także w Sądzie Najwyższym i pozostałych sądach, to perspektywy na przyszłość są ponure”.
• Bardzo szybki proces legislacyjny: Większość omawianych ustaw została uchwalona w ekspresowym tempie, bez konsultacji publicznych i dyskusji z obywatelami, ekspertami i organizacjami pozarządowymi. Tym samym rządzący złamali różnego rodzaju zapisy i standardy dotyczące jakości procesu legislacyjnego w Polsce.

Podsumowując, model sądownictwa zaproponowany prze partię rządzącą przypomina model znany z czasów komunizmu w Polsce, kiedy jedna partia kontrolowała władzę ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. W swoim ostatnim wystąpieniu w Warszawie Prezydent Donald Trump powiedział, że „tak długo jak znamy naszą historię, będziemy wiedzieć, jak budować naszą przyszłość”. Polacy są świadomi, do czego polskie społeczeństwo i gospodarkę doprowadziła koncentracja władzy i brak jej ograniczeń w PRL. To dlatego coraz więcej osób protestowało na ulicach, domagając się od Prezydenta Andrzeja Dudy wet ustaw PiS wprowadzających zmiany w wymiarze sprawiedliwości. Dwa z trzech możliwych wet to dobra decyzja i duży sukces tej części społeczeństwa obywatelskiego, która jest przywiązana do demokratycznych wartości.

Jakie kolejne zagrożenia stoją przed Polską?

• Media: rządzący dyskutują na temat ograniczenia udziałów zagranicznych firm w mediach. Niesie to za sobą ryzyko nacjonalizacji i zwiększenia politycznej kontroli nad niektórymi mediami, po tym jak partia rządząca przejęła wcześniej kontrolę nad mediami publicznymi.
• Organizacje pozarządowe: w Sejmie jest już ustawa o Narodowym Instytucie Wolności –Centrum Rozwoju Społeczeństwa Obywatelskiego, która może doprowadzić do przekierowania środków publicznych do organizacji przyjaznych rządzącym i ograniczenia finansowania organizacji, które politykę rządu krytykują. Istnieje też ryzyko wprowadzenia rozwiązań uderzających w pochodzące z zagranicy wsparcie finansowe organizacji pozarządowych, podobnie jak miało to miejsce na Węgrzech i w Rosji.
• Gospodarka: bez działającego Trybunału Konstytucyjnego i niezależnego sądownictwa (prokuratura jest już kontrolowana przez Ministra Sprawiedliwości) istnieje długookresowe ryzyko dla poziomu inwestycji, a także ograniczenia wolności przedsiębiorców do wyrażania krytycznych opinii o rządzących.
• Wymiar sprawiedliwości: Prezydent Duda ogłosił, że przedstawi plan reformy sądownictwa.

Propozycje reakcji na problemy z demokracją

W krótkim okresie należy:

• Zwiększyć aktywność organizacji pozarządowych, mediów i społeczeństwa obywatelskiego w obszarze sprawdzania faktów (z ang. fact-checking) i działań watchdogowych, monitorujących pracę polityków. Trzeba korzystać z efektywnych narzędzi komunikacji. Jest wiele osób, które wiedzą co jest złe lub fałszywe, ale należy zwiększyć dotarcie do szerszej liczby odbiorców.
• Poprawić współpracę i koordynację działań społeczeństwa obywatelskiego, organizacji pozarządowych, organizacji przedsiębiorców i partii politycznych – organizacje pozarządowe i przedstawiciele społeczeństwa obywatelskiego mogą pełnić role mediatorów.
• Dążyć do zwiększenia zaangażowania przedsiębiorców, którzy powinni nie tylko bardziej zdecydowanie wspierać organizacje pozarządowe zasobami, ale także zabierać głos w sprawach dotyczących przyszłości demokracji w Polsce.
• W związku z deklaracją Prezydenta Dudy o tym, że przedstawi propozycje zmian w wymiarze sprawiedliwości po zawetowaniu dwóch ustaw, niezbędne jest monitorowanie działań Prezydenta i przedstawienia opinii dla tych propozycji.

W dłuższym okresie należy:

• Zaproponować alternatywne propozycje naprawy wymiaru sprawiedliwości w Polsce, które skupią się na poprawie tego, co działało źle (m.in. zbyt długie postępowania sądowe, nadmierny formalizm), przy jednoczesnym wzmacnianiu niezależności sądownictwa od polityków. Należy też odwrócić dotychczasowe zmiany wprowadzone przez PiS w wymiarze sprawiedliwości. Niektóre zmiany mogą wymagać także zmian w Konstytucji, co z kolei będzie wymagać większości konstytucyjnej.
• Poprawić jakość procesu stanowienia prawa w Polsce, aby zagwarantować realny udział zainteresowanych stron w debacie publiczne i zwiększyć jakość oceny skutków regulacji.
• Wzmocnić edukację ekonomiczną i obywatelską w procesie edukacji, m.in. poprzez bardziej praktyczne lekcje demokracji.

Polska powinna być nadal wzorem

To przede wszystkim od aktywności polskiego społeczeństwa obywatelskiego zależy wzmacnianie demokracji w Polsce. Nie powinniśmy oczekiwać, że Unia Europejska i nasi partnerzy na Zachodzie, rozwiążą problemy z demokracją w Polsce za nas. Nie oznacza to jednak, że powinni oni milczeć i nie zwracać uwagi na to, co dzieje się w naszym kraju. Wręcz przeciwnie, wszyscy przyjaciele Polski mogą oczywiście wspierać Polki i Polaków wiedzą, doświadczeniem, zasobami i moralnym wsparciem dla osób oddanych demokracji, które mają odwagę skorzystać z szansy, jaką daje obecny kryzys z zasadami państwa prawa. W związku z tym doceniam rolę CIPE, które wspiera swoich lokalnych partnerów i wspólnie z nimi przygotowało „Deklarację Wsparcia dla Demokracji”, a także zaprosiło nas do Stanów Zjednoczonych, abyśmy wzięli udział w briefingu U.S. Helsinki Commission.

Na końcu należy ponownie podkreślić, że demokracja i silne gospodarki w Polsce i innych krajach Europy Środkowo-Wschodniej są kluczowe dla wzajemnie korzystnego partnerstwa transatlantyckiego. Poza tym Polska ma potencjał do bycia inspiracją dla społeczeństw z Europy Wschodniej (m.in. Białorusi, Ukrainy i Rosji) oraz Bałkanów, które chciałyby dążyć do poprawy poziomu życia i większej wolności jednostek. Siła polskiej demokracji nadal powinna stanowić przykład dla tych regionów. Utrzymanie fundamentów międzynarodowej stabilności, wymaga od nas odpowiedzialności i podejmowania wspólnych działań zawsze wtedy, kiedy demokracja jest zagrożona.

Artykuł Rządy prawa i demokracja w Polsce – wystąpienie w U.S. Helsinki Commission pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.