źródło: Wikimedia

Od 15 stycznia 2015 r. kwestia kredytów frankowych budzi wiele emocji. W wyniku decyzji centralnego banku w Szwajcarii, powodującej umocnienie się CHF wobec EUR i PLN właściciele kredytów zaciągniętych we frankach szwajcarskich doświadczyli finansowego tsunami – w złotych polskich ich zadłużenie gwałtownie wzrosło, podobnie jak wysokość rat. W wielu wypadkach wskaźnik LTV w ich kredytach przekroczył 100%, co oznacza, że wartość zabezpieczenia hipotecznego stała się niższa niż wartość niespłaconego jeszcze kredytu. Dotychczasowe spłaty nie zmniejszyły zadłużenia. Emocje wywołały apel o radykalne rozwiązania w skali kraju drogą ustawy (rozwiązanie siłowe) lub poprzez inne grupowe działanie, np. dobrowolną akcję banków albo pozwy zbiorowe (rozwiązanie grupowe).

Każda pomoc dla dłużników – rozwiązanie siłowe albo grupowe – oznacza przewalutowanie kredytów na koszt albo banków, albo podatników. Oba rozwiązania są niekorzystne. Obarczenie banków ciężarem przewalutowania może doprowadzić do zapaści systemu bankowego i w konsekwencji recesji w Polsce[1]. Obciążenie[2] zaś podatników wywołuje opór społeczeństwa jako jawnie niesprawiedliwe wsparcie dla uprzywilejowanych dotąd kredytobiorców. Trudności w znalezieniu rozwiązania siłowego lub grupowego przejawiają się m.in. w tym, że po blisko 18 miesiącach nadal nie widać żadnego dobrego rozwiązania[3].

Prezydent Andrzej Duda ogłosił 2 sierpnia 2016 najnowszy projekt rozwiązania siłowego, a wiec ustawy, która w najnowszym projekcie odchodzi od idei przewalutowania kredytów na PLN, czego domagały się związki frankowiczów, a jedynie zwrot tzw. spreadów walutowych, który obejmie wszystkich kredytobiorców a nie tylko frankowiczów. Ponadto, Narodowy Bank Polski wyraża gotowość wywarcia nacisku na banki w celu nakłonienia ich do „dogadywania” się klientami, co do przewalutowania kredytów hipotecznych.  W tym celu NBP jest gotowy zastosować podnoszenie wag ryzyka dla kredytów hipotecznych, nawet ponad dostępny Ministrowi Finansów unijny próg 150%.

Alternatywą, zatem do rozwiązania w pełni siłowego, wydaje się być mogłaby być ugoda zawarta między bankiem i kredytobiorcą, ze wsparciem NBP.[4]  Gotowym pomysłem takiego rozwiązania polubownego byłaby mediacja prowadzona przez niezależny ośrodek mediacyjny.

Związek Banków Polskich mógłby zainicjować akcję oferującą mediacje indywidualne pomiędzy bankiem i jego dłużnikiem frankowiczem, oparte na zorganizowanym systemie skarg, których rozwiązanie oddawano by w ręce niezależnej instytucji dysponującej dużą liczbą wykwalifikowanych i kompetentnych mediatorów.

Wzorem takiego rozwiązania mogłyby być instytucja znana w Banku Światowym jako CAO, która znajduje swoje odpowiedniki w EBRD i EIB.

Czy istnieje mechanizm polubownych rozwiązań dużej liczby podobnych konfliktów i czy można go zastosować w Polsce?

Tak, takie mechanizmy istnieją w światowych instytucjach finansowych, np. Banku Światowym, EBRD i EIB. W Banku Światowym taką instytucją jest Compliance Advisor Ombudsman (CAO) ustanowiona w 1999 r. jako niezależne biuro odpowiedzialne tylko przed prezesem grupy Banku Światowego, obejmującej International Finance Corporation oraz Multilateral Investment Guarantee Agency, dla kwestii środowiskowych i społecznościowych.

Zadaniem CAO jest zapewnienie grupom i osobom indywidualnym procesu zaskarżania przedsięwzięć finansowanych bezpośrednio lub pośrednio przez Bank Światowy, mających negatywny wpływ na środowisko, powodujących naruszenia praw człowieka lub w inny sposób negatywnie wpływających na życie grup społecznych.

CAO przeprowadza badanie złożonej skargi w sposób najbardziej transparentny, opierając się na zasadzie słuszności. W wykonywaniu swojej funkcji rozjemcy konfliktów CAO stosuje metodę mediacji, docierając do stron konfliktu w najbardziej odległych zakątkach kuli ziemskiej, ustalając, czy dana skarga jest oparta na faktach, organizując społeczność dotkniętą zaskarżonym działaniem w grupę reprezentacyjną zdolną do podjęcia dialogu z domniemanymi sprawcami zarzucanych krzywd.

CAO stanowi forum rozwiązywania konfliktów na zasadzie polubowności. Zaangażowanie CAO w ten proces jest dobrowolne i wymaga odpowiedniej umowy pomiędzy stronami: stroną skarżącą się i klientem banku, czyli przedsiębiorstwem korzystającym pośrednio lub bezpośrednio z finansowania Banku Światowego. Kiedy strony osiągną porozumienie, CAO udziela im pomocy w monitorowaniu wykonywania zobowiązań umownych. Proces ten jest jawny i CAO publikuje swoje raporty z tego etapu.

Zakres działania CAO wcale nie odbiega daleko od problemu frankowiczów w Polsce.  Problem jest natury społecznościowej i wymaga rozwiązania polubownego z zastosowaniem niezależnej i neutralnej instytucji mogącej zaoferować indywidualne mediacje bankom i ich kredytobiorcom.

Mechanizm możliwy w Polsce

System mediacji kredytów frankowych w Polsce powinien się opierać na istniejących niezależnych centrach mediacji. Związek Banków Polskich mógłby zainaugurować podobny do CAO system przyjmowania skarg indywidualnych i kierować je do jednego lub kilku ośrodków w celu przeprowadzenia mediacji.

Centrum Mediacji Lewiatan dysponuje zespołem 35 wykwalifikowanych i doświadczonych mediatorów. Inne centra, np. Centrum Mediacji Gospodarczej przy Krajowej Radzie Radców Prawnych, Centrum Mediacyjne przy Naczelnej Radzie Adwokackiej  i inne, grupują kolejne zespoły podobnie wykwalifikowanych mediatorów. Wszystkie te instytucje mają wspólną niebagatelną pozytywną cechę – są niezależne od: banków, zorganizowanych grup frankowiczów, Komisji Nadzoru Finansowego, Narodowego Banku Polskiego i rządu. Mediatorzy nie orzekają kto spór wygrywa, a kto przegrywa, lecz prowadzą spotkania indywidualne ze stronami oraz spotkania plenarne, starając się doprowadzić do polubownego porozumienia i ugody. Ugody zawarte w procesie mediacji dobrowolnej mogą być potwierdzone orzeczeniem sądowym lub wyrokiem arbitrażowym, jeżeli strony tego sobie życzą. Z uwagi na treść art. 183 (4) §1 kpc rokowania prowadzone z udziałem mediatora pozostają poufne. Strony nie mogą się na nie skutecznie powoływać w procesie sądowym ani arbitrażowym, w wypadku gdy mediacja się nie powiodła.

Indywidualne podejście mediacji, a także jej dobrowolność wydają się elementami, które warunkują najbardziej pozytywny sposób załatwienia problemu frankowiczów; bez ustawy i bez rozwiązań grupowych traktujących jednakowo wszystkich posiadaczy kredytów we franku – po stronie zarówno kredytobiorców, jak i banków. Rozwiązania siłowe i grupowe obarczone są wysokim ryzykiem albo kryzysu finansowego, albo pokrzywdzenia dużego segmentu społeczeństwa. Rozwiązania indywidualne natomiast, drogą mediacji, pozwalają na uniknięcie takiego ryzyka.

Artykuł Potrzeba mediacji rozwiązań dla kredytów zaciągniętych we frankach szwajcarskich pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Popularność stosowania mediacji i innych polubownych metod rozwiązywania sporów (ADR) w podmiotach publicznych (spółki skarbu państwa, urzędy) jest niewielka. Co ogranicza wykorzystanie tych metod przed podmioty publiczne?

Celem polubownych metod rozwiązywania sporów jest wypracowanie porozumienia satysfakcjonującego obie skonfliktowane strony; porozumienia, które na gruncie prawa przybiera postać ugody. Ugodę reguluje art. 917 kodeksu cywilnego stanowiąc, iż przez ugodę strony czynią sobie wzajemne ustępstwa w zakresie istniejącego między nimi stosunku prawnego w tym celu, aby uchylić niepewność co do roszczeń wynikających z tego stosunku lub zapewnić ich wykonanie albo by uchylić spór istniejący lub mogący powstać. Jak wskazał  Sąd Apelacyjny w Katowicach w wyroku z dnia 16 maja 2014 r., warunkiem uznania czynności prawnej za ugodę są wzajemne ustępstwa obu stron (I ACa 86/14); ustępstwo tylko jednej strony stosunku prawnego nie wystarczy do przyjęcia, iż doszło do zawarcia ugody (tak ten sam Sąd w wyroku z dnia 21 lutego 2013 r., V ACa 724/12).

To właśnie wymóg ustępstwa w połączeniu z ustawą z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest z pewnością jednym z hamulców w korzystaniu z mediacji oraz innych polubownych metod rozwiązywania sporów przez tzw. podmioty publiczne.

Ustawa ta określa bowiem zasady i zakres odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych i wynika z niej, że  naruszeniem tej dyscypliny finansów jest m.in.

1. nieustalenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych;
2. ustalenie takiej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
3. niepobranie lub niedochodzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych
4. pobranie lub dochodzenie tej należności w wysokości niższej niż wynikająca z prawidłowego obliczenia;
5. niezgodne z przepisami umorzenie należności Skarbu Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub innej jednostki sektora finansów publicznych, odroczenie jej spłaty lub rozłożenie spłaty na raty;
6. dopuszczenie do przedawnienia tej należności;
7. niewykonanie w terminie zobowiązania jednostki sektora finansów publicznych, w tym obowiązku zwrotu należności celnej, podatku, nadpłaty lub nienależnie opłaconych składek na ubezpieczenie społeczne lub zdrowotne, którego skutkiem jest zapłata odsetek, kar lub opłat albo oprocentowanie tych należności.

To tylko niektóre z przykładów, które wymienia ustawa, a których jest kilkanaście. Dodać należy, że warunkiem stwierdzenia, iż naruszono dyscyplinę finansów publicznych nie jest jedynie wymierna szkoda dla budżetu. Dobrem chronionym w przepisach regulujących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest także ład prawny systemu finansów publicznych. Wszystkie naruszenia prawa określone jako naruszenie dyscypliny finansów publicznych zostały przez ustawodawcę uznane za szkodliwe dla niniejszego ładu prawnego (tak orzeczenie Regionalne Komisji Orzekającej z dnia 19 listopada 2012 r., RKO.5011.167.2012).

Ponadto,  odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych obejmuje spory krąg osób – odpowiedzialność tę ponoszą m.in. kierownicy jednostek sektora finansów publicznych, ich pracownicy, którym powierzono wykonywanie obowiązków w tej jednostce, a nawet osoby wykonujące w imieniu podmiotu niezaliczanego do sektora finansów publicznych, któremu przekazano do wykorzystania lub dysponowania środki publiczne, czynności związane z wykorzystaniem tych środków lub dysponowaniem tymi środkami, ale także osoby zobowiązane do realizacji projektu finansowanego z udziałem środków unijnych lub zagranicznych, którym przekazano środki publiczne przeznaczone na realizację tego projektu lub które wykorzystują takie środki itd.

Mało tego, odpowiedzialność ta jest tak szeroka, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest niewykonanie lub nienależyte wykonanie przez kierownika jednostki sektora finansów publicznych obowiązków w zakresie kontroli zarządczej w jednostce sektora finansów publicznych, jeżeli miało ono wpływ na uszczuplenie wpływów należnych tej jednostce, Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego.

Odpowiedzialność ta jest niemal obiektywna; wina nieumyślna, błąd, dobre intencje, jakiekolwiek szlachetne zamiary strony nie są żadnym usprawiedliwieniem. Świadczyć może o tym np. orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 5 marca 2009 r. „Obwiniony tłumaczył w toku postępowania, że jego decyzja o zakupie karetek miała na celu ratowanie życia i zdrowia. Nie kwestionując tych słusznych intencji, GKO zwraca uwagę, że nie opłacając składek zdrowotnych lub opłacając je z opóźnieniem w gruncie rzeczy Obwiniony przyczyniał się do ograniczania funduszy na ochronę zdrowia, a to w konsekwencji niewątpliwie prowadziło do zaniżania poziomu zabezpieczenia potrzeb zdrowotnych obywateli. Jego działania, nawet jeśli uznać, że służyły dobrej sprawie, to jednak destabilizowały ład finansów publicznych” (BDF1/4900/3/3/09/75). Usprawiedliwieniem nie jest również błąd co do prawa, gdyż osobę pełniącą funkcję kierownika jednostki cechować powinna wysoka świadomość prawna oraz znajomość przepisów prawa na poziomie wyższym niż podstawowy (tak Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 21 marca 2011 r., BDF1/4900/12/13/11/507). Podobnie bezgraniczne zaufanie do podległych pracowników odnośnie przestrzegania przez nich obowiązujących przepisów i dokonywania prawidłowej ich interpretacji, a także zaniechanie dokonania weryfikacji ich działań, uznać należy za uchybienie obowiązkom kierownika jednostki w zakresie gospodarki finansowej (orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej z dnia 6 listopada 2009 r., ZDB-4100-42/2008-34/2009). Kierownik jednostki nie może również uchylać się od odpowiedzialności za stwierdzone nieprawidłowości z tego powodu, że „zatrudnia wykwalifikowane osoby na wysokich stanowiskach” (tak orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej z dnia 24 marca 2011 r., BDF1/4900/107/117/10/3125).

Nie jest oczywiście tak, że podmiot publiczny nie może zawrzeć ugody; w tym zakresie bowiem, z nielicznymi wyjątkami, podmioty te podlegają regułom prawa cywilnego jak wszyscy pozostali uczestnicy stosunków cywilnoprawnych. Niemniej jednak, jak jednak wskazała Główna Komisja Orzekająca w orzeczeniu z dnia 28 czerwca 2007 r. (DF/GKO-4900-26/30/07/18) „rezygnacja z wierzytelności przez jednostkę sektora finansów publicznych nie może być zupełnie dowolna. Jednostki te powinny kierować się w swojej działalności finansowej zasadami celowości, oszczędności i działania dla dobra finansów publicznych”. Niedookreśloność wskazanych kryteriów w powiązaniu z szerokim zakresem ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych skutkuje tym, że osoby ponoszące tę odpowiedzialność mogą obawiać się sięgnąć po polubowne metody rozwiązywania sporu w sytuacji konfliktu.

Załóżmy np. że podmiot publiczny posiada roszczenie o kary umowne w stosunku do kontrahenta – podmiotu prywatnego. Chcąc się z nim porozumieć, podejmuje próbę ugodowego załatwienia sporu. Jakie ma on jednak możliwości, skoro po pierwsze nienaliczenie kary umownej narazi go na szereg zarzutów od korupcji po nepotyzm, a po drugie nienaliczenie kary umownej prowadzi do popełnienia czynu określonego w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez nie dochodzenie należności jednostki sektora finansów publicznych (orzeczenie GKO z 19 listopada 2007 r., DF/GKO-4900-57-61/RN-20/07/2356)? Jak organ może prowadzić negocjacje w dobrej wierze, aby rozłożyć własną należność wobec kontrahenta na raty, jeśli w sytuacji niedojścia porozumienia do skutku narażony będzie na odpowiedzialność na nieregulowanie należności skutkujące koniecznością zapłaty odsetek?

Rozwiązywanie sporów przez podmioty publiczne w taki sposób, aby polubownie doprowadzić do zawarcia ugody, jest dla osób ponoszących odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych tak ryzykowne, iż na takie rozwiązanie się nie decydują. Zmiana tego stanu rzeczy wydaje się więc niemożliwa bez zmiany w/w ustawy w tym zakresie.

Artykuł Problemy z mediacją w sektorze publicznym pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.