Źródło: Pixabay

Unia Europejska chce od 2021 roku uzależnić otrzymywanie funduszy unijnych od przestrzegania zasad praworządności. Propozycja ta niewątpliwie jest reakcją na obserwowalne w latach 2015-2018 przejawy ignorowania rządów prawa w Polsce – m.in. podporządkowanie Trybunału Konstytucyjnego upodobaniom rządu i dążenie do uczynienia tego samego z Sądem Najwyższym.

Według informacji Financial Timesa z 22 stycznia br., w przyszłej, 7-letniej perspektywie budżetowej UE (2021-2027) Komisja Europejska zamierza uzależnić otrzymywanie funduszy unijnych od tego, czy państwa członkowskie spełniają kryteria praworządności. Jak stwierdzili cytowani przez „FT” komisarz ds. sprawiedliwości Vera Jourova i komisarz ds. budżetu Günther Oettinger, rozważane są dwa warianty: wedle wariantu mocniejszego posiadanie praworządności będzie warunkiem otrzymywania jakichkolwiek unijnych pieniędzy; wedle wariantu słabszego – UE poprzestanie na skonstruowaniu systemu zachęt, w którym spełnianie konkretnych wymagań odnoszących się do praworządności będzie umożliwiało krajowi wnioskowanie o więcej unijnych środków.

Na pierwszy rzut oka takie rozwiązanie wygląda na kontynuowanie paternalistycznego postrzegania Polski przez kraje tzw. „starej UE” – „wiemy, że dla Was nie jest ważna praworządność, ale bądźcie praworządni dla nas, a dostaniecie pieniądze”. Trudno orzec, czy taki paternalistyczny sposób myślenia – opisywany m.in. przez Jana Zielonkę w „Europe’s new civilizing missions: the EU’s normative power discourse” – rzeczywiście kierował pomysłodawcami tego rozwiązania, czyli komisarz Verą Jourovą i komisarzem Güntherem Oettingerem. Polska sama wielokrotnie pokazywała, że to, na czym jej najbardziej zależy w UE, to fundusze; przypomnijmy sobie choćby słynny tort w kształcie banknotów euro, zaprezentowany przez premiera Donalda Tuska po pomyślnych negocjacjach budżetowych w Brukseli w 2013 roku, czy wyrażany jednym tchem mało zniuansowany komentarz polityków wszelkich opcji – w tych z obecnego rządu PiS – że pomysł Europy dwóch prędkości jest zły, bo odbiorą nam fundusze.

Warto jednak zwrócić uwagę, że niezależnie od sposobu postrzegania polskich priorytetów w Unii przez inne kraje, propozycja uzależnienia funduszy unijnych od poziomu praworządności jest zgodna z podstawowymi zasadami funkcjonowania Unii Europejskiej – co więcej, właśnie dla tych wyróżników UE tak bardzo chcieliśmy do niej przystąpić na przełomie XX i XXI wieku! Wspomniana propozycja Komisji przypomina, że UE to przede wszystkim grupa skupiająca państwa charakteryzujące się nie tylko wspólnym rynkiem, ale także wysokim poziomem praworządności. Podpisany w 1957 roku Traktat Rzymski ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą rozpoczynał się słowami: „Zadaniem Wspólnoty jest, przez ustanowienie wspólnego rynku i stopniowe zbliżanie polityk gospodarczych państw członkowskich, popieranie w całej Wspólnocie harmonijnego rozwoju działalności gospodarczej, stałego i zrównoważonego wzrostu, zwiększonej stabilności, przyspieszonego podwyższania poziomu życia oraz ściślejszych związków między państwami członkowskimi”.

Fundusze unijne pojawiły się dopiero w 1972 roku jako jeden ze sposobów na osiągnięcie konwergencji poziomu gospodarczego. Rola funduszy stopniowo rosła, ale zawsze były one czymś pomocniczym, a nie fundamentem Unii Europejskiej. Dowodzi tego fakt, że o funduszach unijnych nie ma mowy we wprowadzonej w 2010 roku Karcie Praw Podstawowych UE – Karta skupia się na wolnościach indywidualnych i obywatelskich, na zasadzie praworządności, ale lektura Karty  żadnym pozorem nie można stwierdzić, że fundusze są w UE jedną z najważniejszych rzeczy.

Kiedy UE przekształcała się z unii ściśle gospodarczej w unię polityczną, Rada UE w 1993 roku uchwaliła kryteria kopenhaskie, które jasno określały tożsamość Unii jako zbioru państw praworządnych: do kryteriów tych należą rządy prawa, poszanowanie praw człowieka i stabilna demokracja; pod względem ekonomicznym wymagany jest sprawnie funkcjonujący wolny rynek. Zarówno Traktat Rzymski, jak i kryteria kopenhaskie udowadniają, że praworządność i rynkowość to podstawowa treść ideowej tożsamości praw Unii, a reszta – jak zasada wspierania krajów członkowskich funduszami strukturalnymi – jest na dalszym planie, w pewnym sensie jako zasada dodatkowa, pomocnicza. Z aktualnej wersji Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej nie można wnioskować, jakoby do zadań UE należało gwarantowanie funduszy. Punkt 2. art. 3 TUE brzmi: „Unia zapewnia swoim obywatelom przestrzeń wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości bez granic wewnętrznych, w której zagwarantowana jest swoboda przepływu osób, w powiązaniu z właściwymi środkami w odniesieniu do kontroli granic zewnętrznych, azylu, imigracji, jak również zapobiegania i zwalczania przestępczości”. W pkt. 3 można przeczytać, że Unia „wspiera spójność gospodarczą, społeczną i terytorialną oraz solidarność między państwami członkowskimi”, jednak nie jest to zapis czyniący z funduszy fundamentalną zasadę funkcjonowania UE: wspomniane wspieranie spójności może się odbywać drogą rynkową – drogą rozwoju wolności gospodarczej, poszerzania wspólnego rynku.

Właśnie ze względu na te dwie zasady – praworządność i rynkowość – przystąpienie do UE jawiło się Polsce i innym krajom Europy Środkowo-Wschodniej w latach 90. czymś pożądanym, równoznacznym z wstąpieniem do elitarnego klubu państw, z którymi – ze względu na ich dobre cechy – należy się liczyć. Uroczystości państwowe związane z wejściem Polski do UE 1 maja 2004 roku nie odbywały się – zarówno ze strony przedstawicieli polskich władz, jak i instytucji unijnych – w atmosferze pod tytułem „teraz wreszcie Polska będzie mieć fundusze strukturalne”. Obie strony świętowały włączenie się Polski do wspólnoty państw praworządnych, metaforycznie „zachodnich”. Również dzisiaj w negocjacjach akcesyjnych z krajami bałkańskimi (Serbia i Czarnogóra mają szansę na wejście do UE w 2025 roku) zarówno zainteresowane kraje, jak i unijne instytucje podkreślają cywilizacyjne znaczenie przystąpienia tych krajów do Wspólnoty: „Albania, Bośnia i Hercegowina, Kosowo, Macedonia, Czarnogóra oraz Serbia będą musiały z dużo większą powagą podejść do tworzenia rządów prawa, walki z korupcją i zorganizowaną przestępczością, rozwiązywania sporów z innymi krajami oraz innych demokratycznych przemian” – można przeczytać w jednym z tekstów poświęconych akcesji państw bałkańskich do UE. Cytowana jest też nowa, opublikowana w 2018 roku strategia Komisji Europejskiej na rzecz rozszerzenia: „Przystępowanie do UE to nie jest tylko proces techniczny. To wybór pokoleniowy, oparty na pewnych podstawowych wartościach”.

Widać zatem jak na dłoni, że w przeciwieństwie do zasady wspólnego rynku oraz zasady praworządności, przekazywanie funduszy unijnych krajom o niższym poziomie rozwoju gospodarczego nie jest fundamentem, na którym opiera się Unia Europejska. Fundusze pełnią tylko rolę techniczno-pomocniczą. Dlatego uzależnienie otrzymywania funduszy od zasady ważniejszej, jaką jest praworządność, jest zgodna z logiką, według której działa UE i nie ma racjonalnego uzasadnienia, dla którego takie uzależnienie miałoby budzić oburzenie. Ale to oburzenie nastąpi – a właściwie już jest; już w środę 24 stycznia br. wiceszef polskiej dyplomacji Konrad Szymański powiedział w odniesieniu do pomysłu Komisji Europejskiej, że „na polityczne ich [kryteriów praworządności] nadużywanie nie będzie zgody”. Wypowiedź wiceministra pokazuje, że jego oburzenie wynika z zapomnienia o opisanej wyżej hierarchii zasad: zasada praworządności zdaniem Szymańskiego wcale nie jest ważniejsza od zasady rozdawania funduszy; wręcz przeciwnie, praworządność jest nawet czymś mniejszym w porównaniu z funduszami – podczas gdy w rzeczywistości jest zupełnie odwrotnie. Niezrozumienie tego prowadzi właśnie do oburzenia, które przybiera następujący kształt: jesteśmy pełnoprawnymi członkami UE, jak można nam odbierać fundusze tworzeniem złośliwych zasad, te pieniądze nam się należą. Zamiast powoływać się na rzekome święte prawo do funduszy, warto przypomnieć sobie klimat lat 1990-2004 – dlaczego wstępowaliśmy do Unii? Dla funduszy – czy raczej dla chęci udowodnienia i utrwalenia naszych wysokich, zachodnich standardów prawno-politycznych? Druga odpowiedź narzuca się sama.

Wracając do tematu samych funduszy, należy wskazać, że istnieją dane, które pozwalają stwierdzić, że fundusze unijne wcale nie rozwijają polskiej gospodarki w znaczącym stopniu; nie rozwiązują też jej strukturalnych problemów, takich jak m.in. brak dostępu młodych ludzi do mieszkań. Jak pisałam w komunikacie FOR z 17 października 2013 roku, „w 2009 roku J. Varga i J. in’t Veld opublikowali prognozy, zgodnie z którymi unijne fundusze przeznaczone na samą tylko politykę spójności miały zwiększać PKB Polski w latach 2005-2011 o około 1,1 pkt proc. rocznie. Tymczasem badania opublikowane przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wskazują, że pieniądze z Unii w analogicznym okresie powiększały polską gospodarkę według pierwszego modelu o średnio 0,4 pkt proc. w skali roku, a według drugiego modelu o około 0,7 pkt proc. rocznie, co dowodzi, że unijne fundusze nie są w Polsce wydatkowane w sposób skutkujący dużo wyższym tempem wzrostu PKB niż w sytuacji, w której nasz kraj nie otrzymywałby pieniędzy z UE”.

Groźba ograniczenia Polsce dostępu do funduszy może sprawić, że podejmiemy analizę faktycznej efektywności ich wykorzystania. Przy czym najlepiej by było, gdyby polski rząd zdecydował się na zwiększanie, a nie zmniejszanie praworządności w naszym kraju wcale nie ze względu na groźbę zablokowania funduszy, ale po prostu ze względu na uświadomienie sobie, że reformowanie Polski nie powinno polegać na jej deformowaniu, czyli na powrocie do standardów PRL-u.

Na koniec warto zaznaczyć, że z propozycji Komisji Europejskiej wynika plan enumeracji warunków praworządności, których przestrzeganie będzie stanowiło coś w rodzaju „credo” UE, które jest ponad sprawami pomniejszymi, takimi jak przyznawanie unijnych funduszy. Warto, aby unijni obywatele interesowali się tworzeniem takiej listy, gdyż to ostatecznie ich indywidualnej sytuacji dotyka ochrona praworządności lub tej ochrony brak.

Wpisy na Blogu Obywatelskiego Rozwoju przedstawiają stanowisko autorów bloga i nie muszą być zbieżne ze stanowiskiem Forum Obywatelskiego Rozwoju.

Artykuł Co jest główną zasadą Unii? – czyli o funduszach UE w zamian za praworządność pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.

Minister Kwieciński pomniejsza jednak ten problem, stwierdzając, że nie sądzi, aby dopasowanie funduszy pod plan Morawieckiego było wielkim kłopotem, a na ewentualne zmiany Komisja Europejska na pewno się zgodzi. „Nasze zamiary określone w Planie są często spójne z priorytetami UE. Kładziemy przecież ogromny nacisk np. na innowacje. Dlatego nie wątpię, że będziemy mogli liczyć na aprobatę ze strony KE. Gdybyśmy chcieli całkowicie zmienić system zarządzania i realizacji tych funduszy, musielibyśmy wyłączyć się z korzystania z dotacji na okres mniej więcej dwóch lat. Ale zapewniam, że takich zmian nie zamierzamy wdrażać” – mówi minister. Wyklucza także „absolutnie” ryzyko nieetycznego oddziaływania rządu na rezultaty konkursów. Zapomina jednak, jak bardzo żmudnym zadaniem będzie przeorientowanie sposobu wydawania unijnych funduszy pod plan Morawieckiego, jasno zapisane w samym planie w postaci zdania: „Inwestycje [z funduszy UE] zostaną podporządkowane celom Planu na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”. Chodzi przecież o niewspomniane w programach operacyjnych na lata 2014-2020 działania takie jak sprzyjanie dużym firmom, aby powstały „championy narodowe”, podczas gdy unijne wsparcie jest skoncentrowane na przedsiębiorstwach małych. Fakt, że plan Morawieckiego „kładzie nacisk na innowacje”, nie jest tu najważniejszy (innowacje są przecież kluczowe w każdym dokumencie dotyczącym wydawania unijnych funduszy).

Jerzy Kwieciński sprzeciwia się także postawionemu przez FOR zarzutowi, że rząd dopuszcza się manipulacji, prezentując ustalony w latach 2013-15 harmonogram wydawania unijnych pieniędzy – w tym np. alokacje funduszy na poszczególne programy – jako coś wymyślonego specjalnie na potrzeby planu Morawieckiego. Według Kwiecińskiego podejście do funduszy zaprezentowane w planie Morawieckiego jest oryginalne, co wyraża się w tym, że rząd PiS fundusze te „chce inwestować, a nie wydawać”. Jest to tłumaczenie marne, bo każdy poprzedni rząd zapewniał, że zależy mu właśnie na inwestowaniu, a nie bezmyślnym wydawaniu unijnych pieniędzy. „Fundusze unijne zmieniają Polskę: w ciągu ostatnich 2 lat podpisano 28 219 umów na inwestycje za ponad 100 mld zł” – chwalił się w 2013 roku rząd Donalda Tuska. „Sprzyja nam ożywienie gospodarcze, a członkostwo w Unii Europejskiej otwiera dostęp do funduszy na inwestycje i modernizację. Będzie niewybaczalnym błędem, jeżeli nie zdołamy w pełni wykorzystać tej szansy” – mówił w 2004 roku w exposé premier Marek Belka.

Kwieciński wskazuje jednak w udzielonym przez siebie wywiadzie na jedną ważną rzecz – niski poziom polskich inwestycji. „My w Planie [Odpowiedzialnego Rozwoju] stwierdziliśmy, że wydajemy za mało na inwestycje. Inne gospodarki, na podobnym etapie rozwoju, mają inwestycje na poziomie przynajmniej 25 proc., gdy jednocześnie inwestycje sektora publicznego stanowią 2-3 pkt. proc. Gdybyśmy nie mieli funduszy europejskich, nie mielibyśmy bodźców napędzających także inne inwestycje. Co roku w gospodarce inwestycje są jednym z kilku bodźców, które dają nam wzrost gospodarczy. Stąd konieczny jest dodatkowy wysiłek w inwestowaniu pieniędzy” – mówi wiceminister rozwoju. Z tej wypowiedzi przebija jednak przekonanie, że wzrost poziomu inwestycji jest przede wszystkim zadaniem państwa. Rozwiązanie problemu leży jednak zupełnie gdzie indziej.

W raporcie FOR „Następne 25 lat. Jakie reformy musimy przeprowadzić, by dogonić Zachód”, podobnie jak w wywiadzie z Kwiecińskim, podkreślone zostało, że istotnie poziom inwestycji nad Wisłą nie jest zadowalający: „w Polsce inwestuje się mniejszą część PKB niż w większości krajów naszego regionu. W latach 2005-2014 wynosiła ona 21% wobec średnio 26% w regionie” – piszą autorzy raportu pod redakcją Leszka Balcerowicza i Andrzeja Rzońcy. Jednocześnie zawarte w raporcie wyjaśnienia tego stanu rzeczy pokazują, że remedium na nasz niski poziom inwestycji w porównaniu z m.in. Słowacją czy Czechami wcale nie jest zbyt mała aktywność państwa, tylko przede wszystkim usunięcie barier, które utrudniają powstanie inwestycji prywatnych, m.in. położenie kresu skomplikowaniu polskiego systemu podatkowego: „Stopień skomplikowania podatków negatywnie odróżnia Polskę od innych krajów regionu. W dużym stopniu odpowiadają one za to, że koszty związane z wymogami administracyjnymi są u nas dużo wyższe niż przeciętnie w innych krajach. Według szacunków Deloitte’a z 2008 r. pochłaniają one 6% PKB wobec 3,5% PKB w innych krajach. 44% tych kosztów jest generowanych przez trzy ustawy podatkowe: o PIT, CIT i VAT” – można przeczytać w raporcie FOR.

To jednak nie wszystko. Polskim uciążliwościom podatkowym towarzyszy duża nieprzewidywalność zmian w naszym prawie gospodarczym: „Każda z ustaw podatkowych oraz ordynacja podatkowa były nowelizowane przeciętnie przynajmniej kilka razy do roku. Ministerstwo Finansów wydaje ponad 150 indywidualnych interpretacji podatkowych dziennie. Prawie 3 tys. interpretacji rocznie jest zaskarżanych do sądu administracyjnego, który uwzględnia ponad połowę skarg. Niestabilność prawa podatkowego jest przejawem szerszego problemu inflacji prawa, która bardzo utrudnia ludziom ocenę, czy działają w zgodzie z przepisami. W zeszłym roku w naszym kraju weszło w życie prawie 26 tys. stron aktów prawnych. Zdystansowaliśmy pod tym względem nie tylko Czechy, Słowację i Węgry, ale nawet Francję czy Włochy, często uchodzące za liderów biurokracji. (…) (Grant Thornton, 2015)” – przekonująco ilustrują sytuację autorzy raportu.

Ponadto warto zauważyć, że inwestorzy zagraniczni są traktowani przez polskie prawo nierówno, ponieważ podlegają jeszcze większej liczbie regulacji niż krajowi: „Dodatkowym ograniczeniem dla inwestycji zagranicznych jest restrykcyjność regulacji nakładanych wyłącznie na inwestorów zagranicznych. Na tle regionu Polska negatywnie się wyróżnia w szczególności pod względem limitów udziałów tych inwestorów w wybranych sektorach, np. w transporcie” – pokazuje lektura raportu „Następne 25 lat”.

Aby poziom inwestycji w Polsce trwale wzrósł, rząd powinien po prostu uporać się z powyższymi jasno przedstawionymi problemami. Interwencjonistyczne, pompujące w duże firmy pieniądze polskich i europejskich podatników projekty państwa, takie jak „Plan na rzecz Odpowiedzialnego Rozwoju”, jeżeli w ogóle się udadzą, przyniosą jedynie efekt krótkotrwały. Nie zlikwidują one przecież głównych przyczyn niskiego poziomu inwestycji w Polsce.

Artykuł Plan Morawieckiego przyniesie jedynie krótkotrwały wzrost inwestycji pochodzi z serwisu Blog Obywatelskiego Rozwoju.