Źródło: uokik.gov.pl
Ostatnie dwa lata były dla Prezesa UOKiK rekordowe –pod kątem zarówno wysokości kar, ich sumy, jak i liczby odwołań sądowych od jego decyzji. Jak rozwija się polski organ antymonopolowy? I dlaczego to temat wykraczający poza dyskusję o specjalistycznych przepisach?
Krótka historia organów antymonopolowych we współczesnej Polsce
Historia organu regulacyjnego do spraw antymonopolowych sięga w Polsce ustawy z 28 stycznia 1987 roku o przeciwdziałaniu praktykom monopolistycznym w gospodarce narodowej, która na organ antymonopolowy wyznaczyła Ministra Finansów. Trzy lata później powstał Urząd Antymonopolowy jako centralny organ regulacyjny właściwy ds. przeciwdziałania praktykom monopolistycznym.
Zakres kompetencji Urzędu Antymonopolowego w 1996 roku rozszerzono również o ochronę interesów konsumentów, powołując nowy organ, który po dziś dzień funkcjonuje pod nazwą Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów. W 2001 roku z kolei weszła w życie ustawa o ochronie konkurencji i konsumentów z 15 grudnia 2000 roku ustanawiając 5-letnią kadencję Prezesa UOKiK
Niezależność Prezesa UOKiK
Ustawa z 2000 roku oprócz wprowadzenia sztywnej kadencji uniemożliwiała zwolnienie Prezesa UOKiK poza ściśle określonymi przypadkami. Pięć lat później uchwalono ustawę o przeprowadzaniu konkursów na stanowiska kierowników centralnych urzędów administracji rządowej, prezesów agencji państwowych oraz prezesów zarządów państwowych funduszy celowych z 27 lipca 2005 roku, wprowadzającą jednolity standard dla obsadzenia piastunów ponad 30 organów administracji publicznej i kierowników agencji państwowych. Nowelizacja wprowadzała tryb konkursowy przy powoływaniu piastunów danych organów oraz gwarancje nieusuwalności poza kilkoma określonymi w ustawie przypadkami (jak skazanie prawomocnym wyrokiem za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe albo niezdolność do wypełniania funkcji w wyniku choroby lub innej długotrwałej przeszkody).
Prezes UOKiK został jednak szybko pozbawiony gwarancji niezależności – wraz z wejściem w życie ustawy o państwowych zasobach kadrowych z 24 sierpnia 2006 roku. W stanie sprzed nowelizacji zostały one przywrócone w 2007 roku, ale… tylko na dwa miesiące. Obecnie Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów nie ma wyznaczonej sztywnej kadencji, może też zostać w każdej chwili odwołany przez Prezesa Rady Ministrów. Więcej o aktualnym stanie niezależności centralnych organów regulacyjnych, w tym Prezesa UOKiK przeczytać można w ostatnim komunikacie FOR.
Rosnący wpływ organu
Tymczasem, mimo obniżenia gwarancji niezależności Prezesa UOKiK, wpływ organu na życie Polaków rośnie z roku na rok. Widać to chociażby po statystykach kar nakładanych w ostatnich pięciu latach.
Trend widać również na przykładach konkretnych branż; podczas gdy w 2018 organ wydał jedną decyzję dot. stosowania klauzul niedozwolonych przez banki, w 2020 było to już sześć decyzji – podaje Puls Biznesu.
Rozszerzeniu ulegną już niedługo także kompetencje Prezesa UOKiK. Realizująca założenia unijnej dyrektywy ECN+ nowelizacja ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów znajduje się obecnie na etapie prac rządowych (1 września trafiła do Komisji Prawniczej). Nowelizacja zakłada m.in. rozszerzenie katalogu podmiotów zobowiązanych do przekazywania informacji Prezesowi UOKiK, zmianę zasad nakładania kar pieniężnych na przedsiębiorców oraz umożliwienie pracownikom Urzędu przeszukania mieszkania wraz z Policją. Wśród pozytywnych zmian należy na pewno wymienić wprowadzenie sztywnej kadencji Prezesa UOKiK oraz zamkniętego katalogu możliwości odwołania piastuna organu. Wobec rosnącej roli organu optymalnym rozwiązaniem zdawałaby się jednak również zmiana w zakresie powoływanie jego piastuna i zapewnienie udziału w procesie parlamentu (zob. komunikat FOR).
Media pod wpływem Prezesa UOKiK
Początek 2021 roku przyniósł dwie decyzje Prezesa UOKiK, które na lata mogą ukształtować krajobraz medialny w Polsce, wpływając na źródła informacji, z których wiedzę o świecie czerpią miliony obywateli. Mowa o decyzji nr DK-1/2021 z 7 stycznia dot. przejęcia Eurozet sp. z o.o. przez Agorę S.A. oraz decyzji nr DK-34/2021 z 5 lutego dot. przejęcia Polska Press sp. z o.o. przez Polski Koncern Naftowy Orlen S.A.
Agorze Prezes UOKiK odmówił zgody na koncentrację, która wynikałaby z przejęcia m.in. Radia Zet, czy Antyradia. Agora złożyła odwołanie od decyzji do Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, zarzucając Prezesowi UOKiK rażące naruszenie prawa. Zdaniem koncernu organ nie prowadził rzetelnego dialogu ze spółką, ignorując szereg argumentów, wydając decyzję nagle oraz powołując się na nieznane w nauce ekonomii i doktrynie prawa teorie.
Jeszcze bardziej kontrowersyjna okazała się decyzja z lutego. Polska Press to właściciel 20 dzienników regionalnych, 120 tygodników lokalnych, 23 serwisów regionalnych i 500 serwisów powiatowych (m.in. portalu naszemiasto). Przejęcie spółki przez Orlen oznacza uzyskanie wpływu przez spółkę skarbu państwa na setki lokalnych mediów. Obawy te podzielił również Rzecznik Praw Obywatelskich, który w marcu złożył odwołanie do sądu od decyzji, zarzucając Prezesowi UOKiK naruszenie ustawy o ochronie konkurencji i konsumentów oraz Konstytucji poprzez nieuwzględnienie zagrożeń dla wolności słowa i pluralizmu mediów.
Coraz więcej decyzji przed sądem
Wzrost aktywności Prezesa UOKiK przekłada się również na większą aktywność Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumentów, który pełni rolę odwoławczą od decyzji organu.
W ostatnich sześciu latach skarżono odpowiednio 39, 30, 39, 17, 46 i 60 decyzji Prezesa UOKiK. W większości przypadków Sąd decydował się jednak oddalić odwołanie. Dużo pracy czeka Sąd Ochrony Konkurencji i Konsumentów w najbliższym czasie – większość odwołań z ostatnich dwóch rekordowych lat wciąż oczekuje na rozpatrzenie.
Jednym z głośniejszych wyroków SOKiK był na pewno ten dotyczący decyzji Prezesa UOKiK z grudnia 2018 roku, w której organ zdecydował się nałożyć 7 mln zł kary na Deutsche Bank za stosowanie klauzul abuzywnych w umowach dot. kredytów frankowych. Sąd zdecydował się uchylić decyzję i stwierdzić, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, zarzucając Prezesowi UOKiK brak uzasadnienia rzekomego naruszenia interesów konsumenta przez bank.
Z kolei w kwietniu Sąd wydał postanowienie w sprawie decyzji Prezesa UOKiK zezwalającej na przejęcie Polska Press przez Orlen, którym wstrzymał wykonanie decyzji do czasu rozstrzygnięcia sprawy. Orlen jednak nie zastosował się do postanowienia i kontynuował dokonywanie zmian w redakcjach, których właścicielem jest Polska Press, a we wrześniu dokonano wpisów do KRS potwierdzających zmiany właścicielskie w spółce.
Gdy regulacja wymyka się spod kontroli
Z rozwojem organów regulacyjnych wiążą się dwa rodzaje ryzyka: pierwszy polega na tym, że instytucje te mogą stać się zbyt zależne od polityków i zamiast wykonywać zadania merytorycznie staną się orężem w rękach rządzących, drugi z kolei wynikać może z nadgorliwości samych organów, których aktywność ostatecznie stanie się poważną przeszkodą w działalności gospodarczej. O ile pierwszemu ryzyku zapobiegać można poprzez podwyższanie standardu niezależności konkretnych organów oraz zapewniania udziału większej ilości ciał przy ich obsadzie, o tyle drugie ryzyko może okazać się trudniejsze do zaadresowania, gdyż wynika z naturalnej logiki działania organu regulacyjnego – powołany jest po to, by egzekwować regulacje, a nie po to, by troszczyć się o wolność jednostki.
Problem ten szczególnie zauważalny jest w Stanach Zjednoczonych, gdzie doczekał się nawet własnej nazwy – rozdęcie regulacyjne (ang. regulatory overreach). Na owo rozdęcie składa się z jednej strony aktywność ustawodawcy, który stale tworzy nowe regulacje, z drugiej aktywność organów regulacyjnych, które posuwają się coraz dalej, by udowodnić swoją przydatność. Zjawisko to od co najmniej dekady staje się coraz poważniejszym wyzwaniem dla przedsiębiorczości i codziennej wolności Amerykanów, a w jego ograniczeniu nie pomogło nawet funkcjonowanie osobnej jednostki (pod postacią Biura ds. Informacji i Spraw Regulacyjnych – ang. Office of Information and Regulatory Affairs) mającej sprawować nadzór nad wdrażanymi regulacjami.
Warto zatem patrzeć na ręce regulatorom, żeby wcześnie zauważyć niepokojące sygnały. Władza dana organom regulacyjnym pozostaje w dużej mierze arbitralna, a aktualne tendencje w ustawodawstwie będą prowadziły do poszerzenia jej zakresu. To, czy regulacja wymknie się nam spod kontroli, zależy w dużej mierze od zainteresowania obywateli.
